BAŞBAKANLIK MÜFETTİŞLERİ DERNEĞİNİN KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU TASARISINA İLİŞKİN GÖRÜŞLERİ

1.GİRİŞ

Başbakanlık Müfettişleri Derneği 2908 sayılı Dernekler Kanununun 39 ncu maddesine göre kurulmuş derneklerdendir. 2908 sayılı yasanın 39 ncu maddesi, anılan madde hükmüne göre kurulan derneklerin faaliyetlerini sosyal, kültürel ve mesleki alanlarla sınırlandırmaktadır. Bu nedenle, Derneğimizin tasarıya ilişkin görüş, eleştiri ve değerlendirmeleri de tasarının “denetim” e ilişkin maddelerine yöneltilmiştir.

Ancak, tasarının hukuksal konumu veya reformun hangi format içinde modellenmesi gerektiği konusu, “denetim” dahil olmak üzere tasarının tümünü ilgilendirdiğinden, bu konudaki görüşlerimize de aşağıda kısaca yer verilmiştir.

2.TASARININ HUKUKSAL KONUMU

Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, son yıllarda hukuk terminolojisine giren bir deyimle bir “light hukuk” yani temenniler hukuku metnidir. Tasarının norm hukukuna ilişkin düzenlemeleri, yani “amir hüküm”leri; bakanlıkların teşkilat yapısına dair birkaç madde ile geçici hükümlerinden ibarettir. Bu nedenle, ağırlıklı olarak kamu reformuna ilişkin genel prensipleri ve öngörüleri içeren böyle bir metnin, “kanun” formu yerine bir “Bakanlar Kurulu Prensip Kararı”na bağlanmasının ve hazırlanacak bir eylem planı çerçevesinde uygulamaya konmasının, hem hukuk hem de “Reform Yönetimi” ilkeleri çerçevesinde çok daha uygun olacağı düşünülmektedir.

Öte yandan; Türk Hukuk sisteminde –adı “temel kanun”da olsa- hiçbir kanunun normlar hiyerarşisi yönünden birbirine üstünlüğü söz konusu değildir. Kaldı ki, hukuk metodolojisi yönünden, yani “kanunların zaman bakımından uygulanması” kurallarına göre sonra çıkan kanun, aynı alandaki önce çıkan kanun hükümlerini ortadan kaldırdığı gibi, özel nitelikli hükümler önce yürürlüğe girmiş olsa da, sonradan yürürlüğe giren aynı alandaki genel hükümlerin uygulanmasına engel olur.

Dolayısıyla; bir prensipler manzumesinden ibaret olan Kamu Yönetimi Temel Kanununun, uygulamada, zaten bir “Bakanlar Kurulu Prensip Kararı”nın etkisine ve kuvvetine sahip olacağı düşünülmektedir.

3.TASARININ DENETİME YÖNELİK HÜKÜMLERİ

Tasarının “denetim”e yönelik hükümleri, 38, 39 ve 40 ncı maddelerle düzenlenmiştir.

38 nci maddede “denetim”in tanımı yapılmış; 39 ncu maddede denetim sınıflandırması içinde yer alan denetim faaliyeti türlerine yer verilmiş olup 40 ncı madde “denetim”in kamuda uygulanmasına ilişkin düzenlemeleri içermektedir.

Öte yandan; 3046 sayılı Bakanlıkların Teşkilat ve Görevlerine İlişkin Yasanın aksine, tasarıda, bakanlıkların ve ilgili kuruluşların teşkilat yapıları içinde teftiş kurullarına yer verilmemesi suretiyle yaklaşık 150 yıllık teftiş geleneğinin tasfiyesi öngörülmektedir.

4.TASARININ DENETİMİNE YÖNELİK HÜKÜMLERİNİN VE BU KONUDAKİ YAKLAŞIMLARIN DEĞERLENDİRİLMESİ

4.1.Genel Değerlendirme

Hükümet yetkililerinin ve tasarı taslağının hazırlanması aşamasında görev alan bürokratların savunmakta en fazla zorlandıkları düzenlemelerin başında denetimle ilgili olanlar gelmektedir.

Çünkü; tasarının öngördüğü “iyi yönetişim”in en önemli unsurlarından biri olan “katılımcılık” unsuruna taban tabana zıt bir şekilde, konunun taraflarının –örneğin kamu denetimi elemanlarının temsilcisi konumundaki Devlet Denetim Elemanları Derneği’nin- görüşleri alınmamış; Sayın Danıştay Başkanının ve çok sayıdaki köşe yazarının konuyla ilgili itirazlarına itibar edilmemiş; 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkındaki Kanunun 20 nci maddesine göre “teftiş ve denetim hizmetleriyle ilgili prensipleri tespit etmek” Başbakanlık Teftiş Kurulu’nun görev ve yükümlülükleri arasında bulunduğu halde, Başbakanlık Teftiş Kurulunun görüşlerine başvurma ihtiyacı dahi duyulmamıştır.

Bu nedenle de; “denetim”le ilgili düzenlemeler, bilimsel ve nesnel temelden yoksun olarak yapılmış; öyle ki, Haziran 2003 tarihli taslakta teftiş kurulları güçlendirilerek muhafaza edilirken iki ay sonra hazırlanan taslakta teftiş kurullarını tasfiye eden düzenlemelere yer verilebilmiştir.

4.2. Tasarıdaki Düzenlemelerin Değerlendirilmesi

Tasarının 38 nci maddesinde yer alan “denetim” tanımı, kimi eksikliklerine karşın, genel olarak, çağdaş denetim tanımlarıyla örtüşmektedir. 39 ncu maddede yer alan dış denetim tanımının da özellikle INTOSAI’nin (Dünya Sayıştaylar Birliği) dış denetim tanımıyla örtüştüğü söylenebilir. Ancak tasarının aynı maddesinde yer alan “iç denetim” tanımının evrensel “iç denetim” tanımıyla hiçbir ilgisi bulunmamaktadır. Gerek bu maddede, gerekse 40 ncı maddede “iç denetim” adı altında düzenlenen faaliyet türü, iç denetim (internal audit) olmayıp, denetim hiyerarşisinde en alt basamak olan ve yöneticiler eliyle yürütülen iç kontrol (internal control)dur. Tasarıyı hazırlayanların da, iç denetimin ve iç kontrolün sıkça karıştırılması yanlışına düştükleri görülmektedir.

İç kontrol ve iç denetim birbirleri ile yakından ilişkili fakat ayrı iki kavramdır. İç kontrol ve iç denetim uzun yıllardan (1940’lı yıllar) bu yana var olan ama özellikle son on yılda zenginleşen ve derinleşen konseptlerdir.

Ülkemizde bu iki kavram henüz tam anlamıyla anlaşılmış ve birbirleriyle ilişkileri net bir şekilde kurulabilmiş değildir. Bu kavrayış eksikliği tasarının maddelerine de yansımıştır.

ABD Sayıştay’ı tarafından yayımlanan İç Kontrol Standartlarında yer alan şu satırlar iç kontrolun niteliğini çok açık biçimde sergilemektedir.

“İç kontrol tekil bir olay değil, bütün bir örgüt faaliyetlerinde ve devamlılık temelinde oluşan bir dizi eylem ve aktivitedir. İç Kontrol, kuruluş içinde ayrı bir sistem olmaktan çok, yönetimin faaliyetlerini düzenlemede ve yönlendirmede yararlandığı sistemlerin ayrılmaz bir parçası olarak kabul edilmelidir. Bu bakımdan iç kontrol, yöneticilerin kurumu çalıştırmalarına ve amaçlarını süreklilik temelinde gerçekleştirmelerine yardımcı olmak üzere alt yapının bir parçası olarak inşa edilen bir yönetim kontroludur. Diğer bir anlatımla iç kontrol bir kurum içerisinde en üst yönetim kademesinden en alt kademeye kadar yönetim kademelerinin aldıkları önlemler kararlar ve yönlendirmeleridir.” Yani iç kontrol, iç denetçiler tarafından değil bizatihi her kademe yöneticinin kendisi tarafından yapılan bir işlemdir.

İç kontrolün tanımlanmasında, amaçlarının belirlenmesinde ve iç kontrol için bir çerçeve oluşturulmasında meslek komitelerinin ya da kuruluşlarının (COSO “Committee of Sponsoring Organisations of the Tredway Commission”, “COCO “Canadian İnstutute of Chartered Accountants”, Institute of İnternal Auditors), Amerika Birleşik Devletleri Sayıştayının (Genel Accounting Office) ve kısa adı INTOSAI olan Uluslar arası Sayıştaylar Birliğinin önemli ve anlamlı katkıları olmuştur. Keza Bankacılığın Gözetimi ile ilgili Basle Komitesinin 1998 yılında Bankaların Kontrol Sistemleri Hakkında yayımladığı 13 prensip bu bağlamda sözü edilmeye değerdir.

İç Denetimin uluslararası İç Denetçiler Enstitüsü tarafından yapılan tanımı ise şöyledir:

“İç denetim; kurumun her türlü etkinliğini denetlemek, geliştirmek, iyileştirmek ve kuruma değer katmak amacıyla, bağımsız ve tarafsız bir şekilde güvence ve danışmanlık hizmeti vermektir. İç denetçiler, risk yönetimi, iç kontrol ve yönetim süreçlerinin etkinliği ve verimliliğinin değerlendirilmesi ve geliştirilmesi için sistematik yaklaşımlar geliştirerek –kurumun hedeflerinin gerçekleştirilmesine yardımcı olurlar.”

İç denetim, aynı zamanda iç kontrol sistemini bütün yönleriyle bağımsız ve tarafsız bir şekilde incelemek ve değerlendirmek suretiyle iç kontrol sisteminin yeterliliği ve güvenilirliği hakkında üst yöneticiye görüş bildiren ve eksikliklerin ve yetersizliklerin giderilmesi için tavsiyelerde bulunan bir hizmettir.

İç denetimin yukarıdaki tanımından anlaşılacağı üzere günümüzde iç denetim ağırlıklı olarak risk yönetimi süreçlerinin, iç kontrol ve yönetim süreçlerinin denetimi olarak karşımıza çıkmaktadır.

Modern iç denetimin oluşumu 1941 yılında İç Denetçiler Enstitüsünün (Institute of İnternal Auditors) kurulmasıyla gerçekleşmiştir. İç Denetimin Sorumlulukları Hakkında Tebliğ İç Denetçiler Enstitüsü tarafından 1947 yılında; İç Denetim Mesleki Uygulama Standartları ise aynı Enstitü tarafından 1978 yılında yayımlanmıştır.

Londra’daki City Universty Business Scholl’da 1985-1986 döneminden bu yana “iç denetim” başlıklı yüksek lisans programı düzenlenmektedir. Yani çağdaş dünyada iç denetim bu denli önemlidir. 9-11 Aralık 2003 tarihlerinde Meksika Merida’da düzenlenen konferansla ülkelerin imzasına açılan BM Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesinden, Dünya Gümrük Birliğinin Arusha Deklarasyonuna kadar bir çok uluslar arası metinde iç denetim önemle vurgulanmaktadır.
Bu tasarıda ise, “iç denetim” hiç yoktur. Böyle düşünmemizin kanıtlarından biri de, bizzat tasarının 40 ncı maddesinin gerekçesidir. Gerçekten 40 ncı maddenin gerekçesinde aynen şu satırlar yer alıyor; “İç denetim için kurumun bütün yöneticileri görevli kılınmış ve bu sebeple ayrıca teftiş kurullarına gerek kalmamıştır.” Oysa daha önce de belirttiğimiz gibi, yöneticiler eliyle yapılan ve tasarının 40 ncı maddesinde ifade edilen bu süreç “iç kontrol” dür ve iç denetimle hiçbir ilgisi yoktur.

Kaldı ki; kurumsal kültürden soyutlanmış; herhangi bir kurumsal yapı içinde yer almayan, fonksiyonel bağımsızlıktan ve mesleki güvencelerden yoksun elemanlarla evrensel iç denetim standartlarına uygun bir iç denetim sistemi kurma olanağı yoktur. Bu konudaki Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda yer alan argümanlar da gerekçe gösterilemez. Çünkü; anılan yasadaki denetim sistemi, mali ve finansal eksenli olup harcama öncesi (ex ante) ve harcama sonrası (ex post) denetimlerden ibarettir. Bu denetim anlayışının kamudaki tüm denetim alanlarını kapsaması mümkün değildir.

Öte yandan; “teftiş”, iç denetimden farklı bir kültürdür ve öncelikle düzenlilik denetimi (regularty audit) yani “kurallara uygunluk denetimi” ve “mali tablolar denetimi” ile -bir kısmı yasalarla da emredilen- idari soruşturma süreçlerini kapsar. Başta ABD olmak üzere kıta avrupası ülkelerinin hemen hemen tamamında teftiş kurulları vardır. (Raporumuzun (1) sayılı ekinde yer alan alternatif taslağın gerekçesinde bu konuya ilişkin ayrıntılı bilgiler yer almaktadır.)

Tasarının 39 ncu maddesinde “hukuka uygunluk” denetimi, bir denetim türü olarak tanımlanmış; ancak “hukuka uygunluk” denetiminin en önemli kurumsal yapıları olan teftiş kurullarının ve bu konunun uzmanları olan müfettişlerin sistem dışı bırakılmasıyla söz konusu tanım anlamsızlaştırılmıştır.

Tasarı taslağını hazırlayan bürokratların çeşitli kültürel etkinliklerdeki ve televizyon programlarındaki konuşmalarından, hukuka uygunluk denetiminin -tasarıyı hazırlayanlarca- performans denetiminin (operational audit) alternatifiymiş gibi algılandığı anlaşılmaktadır. Oysa, bunlar birbirinin tamamlayıcıları olup, “hukuka uygunluk” denetimi, denetim prosesinin ‘olmazsa olmaz’larındandır.

Çünkü;

-Kurallar varsa, (rules)
-Denetim olacaktır. (control)
-Denetimin sonucu tespittir. (detection)
-Tespit yaptırım gerektirir. (Sanction)

Dolayısıyla; “Biz, kişi temelli denetimden sistem temelli denetim anlayışına geçiyoruz. Kişilerin hatalarını aramaktan çok onlara rehberlik edecek ve sistemi sorgulayacak denetim anlayışını getiriyoruz” sözleri soyut söylem niteliği dışında bir anlam ifade etmemektedir. Kişisel kusurlar ve “suç ve cezaların şahsiliği prensibi”ne göre bu kusurların yaptırımı da her zaman olacaktır. Bunun böyle olması, sistem temelli denetim anlayışının reddi anlamına gelmez. Kaldı ki; bu yaklaşım tarzı, yeni de değildir. Bu tasarıdan çok daha önce, 1993 yılında yürürlüğe giren Başbakanlık Teftiş kurulu Yönetmeliğinin 41 nci maddesinde:

“Teftişte esas amaç, denetlenen kurumun gelecekte daha mükemmel sonuçlar elde etmesine ve yolsuzlukların ve usulsüzlüklerin en aza indirilmesine yönelik çözüm önerileri getirmektir.

Başbakanlık Müfettişleri bu esastan hareketle;

-Bütün Kamu Kurum ve kuruluşlarında ve kamu iktisadi teşebbüslerinde teftiş ve denetimin etkin bir şekilde yürütülmesini engelleyen hususları ve mükerrerlikleri tespit etmek,

-Yapılan işlem ve çalışmalar ile amaca yönelmede kullanılan yöntemlerin uygunluğunu, kamu harcamalarının yerinde olup olmadığını denetlemek,

-Mevzuattan ve standartlardan sapmalar varsa, bunları belirtmek ve ekonomik, sosyal, idari ve hukuki nedenleri tahlil ederek, sapmaların düzeltilmesi; iş ve hizmet verimi ile kamu işletmelerindeki verimliliğin, üretimin ve kalitenin optimal ve rasyonel bir düzeye çıkartılması için öneriler geliştirmek,

Amacını göz önünde tutarlar.

Başbakanlık müfettişlerinin çalışma anlayışı, etkin, verimli, iktisadi ve caydırıcı bir denetim sistemini öngörür; hata arayan ve sadece tenkit eden statik teftiş sistemi reddeder.” tümceleriyle çok daha açık bir biçimde ifade edilmiştir.

Öte yandan, teftiş kurullarının kaldırılması halinde soruşturma hizmetlerinin kimler tarafından, nasıl yerine getirileceğinin tasarıda karşılığı bulunmamaktadır. Özellikle birden fazla kamu kurum ve kuruluşunu ilgilendiren soruşturmaların nasıl yapılacağı; dayanağını Anayasanın 129 uncu maddesinden alan 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkındaki Kanun hükümlerine göre yürütülecek soruşturmalar –ki bu soruşturmaların tamamı uzman birikimi gerektirmektedir.- için kimlerin soruşturmacı olarak görevlendirileceği soruları yanıtsız bırakılmaktadır.

Soruşturmaların, Danıştay kararları ve tüzük hükümleri uyarınca göreli de olsa mesleki güvencelere sahip müfettişler tarafından yürütülmesi, aslında memurlar ve diğer kamu görevlileri yönünden güvence niteliğindedir. Konunun bir başka boyutu, teftiş kurullarının kapatılması halinde memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkındaki iddiaların büyük bir bölümünün Cumhuriyet Savcılıklarına intikal ettirileceği gerçeğidir. Sadece Ankara Cumhuriyet Savcılığının 2003 yılındaki hazırlık sayısının 100.000 civarında olduğu düşünülürse, bu kadar iş yükü arasında savcılıklara intikal eden iddialar üzerinde -teftiş kurullarının süzgecinden geçmemesi nedeniyle- yeterli incelemeler yapılamadan davaların açılacağı; böylece mahkemelerde vaki olacak zaman, moral ve motivasyon kaybı nedeniyle yönetimin karar alma mekanizmasının nasıl zaafa uğrayacağı açıktır. Çünkü, teftiş kurullarına intikal eden iddiaların yaklaşık % 90’ının gerçek dışı olduğu saptanmaktadır.

Her ne kadar, hükümet çevrelerinden soruşturmaları Sayıştay’ın yapacağı şeklinde açıklamalar getirilmekte ise de; ayrı bir meslek ve uzmanlık alanının konusu olan teftiş ve soruşturma fonksiyonlarının, görevi mali işlemleri ve tabloları denetlemek olan ve halen görev alanı içindeki denetim görevinin sadece % 13’ünü tamamlayabilen Sayıştay tarafından sağlıklı olarak yürütülmesi pek mümkün görülmemektedir.. Kaldı ki; Sayıştay’a yönetimin bir türevi olan teftiş ve soruşturma görevlerinin verilmesi halinde, bu durumun anayasanın “kuvvetler ayrılığı prensibi”yle de çelişeceği açıktır. Parlamento adına “supreme audit” görevi yapan Sayıştay’a dış denetimin evrensel tanımı ve fonksiyonları içinde kalmak koşuluyla idare üzerinde finansal ve mali eksenli bir denetim görevi verilebilirse de, bu denetimin soruşturma ve programlı teftiş faaliyetlerini de kapsayacak şekilde boyutlandırılması, yeni bir anayasa tartışmasını gündeme getirecektir. Öte yandan; dünya genelinde hiçbir Sayıştay’ın “soruşturma” görevi söz konusu olmadığından bu durum, INTOSAI (Dünya Sayıştaylar Örgütü) tarafından Türk Sayıştay’ının ciddi biçimde eleştirilmesine de neden olabilecektir.

Sayıştay denetimini kurumsal anlamda tek ve mutlak denetim biçimi gören anlayışın aslında kendi içinde çelişkiye düştüğünü de belirtmeliyiz: Şöyle ki, iç ve dış denetim süreçlerinin birbirleri yerine ikame edilemezliği bir yana, tüm denetim sistemini Sayıştay denetimine endekslemek, “Kişi temelli denetimden sistem temelli denetime geçiyoruz” iddiasıyla da bağdaşmaz. Çünkü; Anayasaya göre bir hesap mahkemesi olan Sayıştay’ın denetimi yargı temellidir. Yargı temelli olduğu için de zorunlu olarak kişi temellidir. Çünkü kişiler yargılanır; sistemler, süreçler ve faaliyetler değil.

5.DENETİMLE İLGİLİ DÜZENLEMELERİN HUKUKSAL TAHLİLİ

5.1. Anayasal Açıdan

Anayasanın 112 nci maddesinin ikinci fıkrasına göre: “Her bakan, Başbakana karşı sorumlu olup ayrıca kendi yetkisi içindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden de sorumludur.”

Bakanların “kendi yetkisi içindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden” dolayı “sorumluluklarının” dengelenmesi, “gözetim ve denetim” yetkisine sahip olmalarıyla mümkündür. Bakanların bu yetkiyi bizzat ve fiilen kullanmaları mümkün olmadığından bu yetki teftiş kurulları eliyle kullanılmaktadır. Teftiş kurullarının kaldırılması halinde bu bağlamdaki yetki-sorumluluk dengesinin bozulacağı açıktır.

Başbakanlık Teftiş Kurulunun ihdas edilmesinin temel gerekçesi de, Başbakanın -Anayasanın 112 nci maddesinde yer aldığı şekilde- tüm bakanlıklar üzerinde genel gözetim ve denetim yetkisine sahip olmasıdır. Başbakanlık Teftiş Kurulunun kapatılması halinde bu yetkinin içinin boşaltılacağı kanısını taşımaktayız.

5.2. Kazanılmış Haklar Yönünden

Danıştay ve İdare Mahkemesi kararlarına göre, teftiş hizmetleri “kariyer” olup müfettişlerin kendi istekleri dışında ve teftiş hizmetleriyle bağdaşmayacak kusurları saptanmadıkça teftiş hizmetleri dışında bir göreve atanmaları mümkün değildir.

Bu kararların dayanağı, öncelikle, müfettişlerin seçilme ve atanma yöntemleridir: Müfettişlik mesleğine intisap edebilmek için, adayın, ilk aşamada ÖSYM tarafından yapılan eleme sınavında başarılı olması gerekmektedir. Daha sonra iki tam gün süren alan bilgisi yazılı sınavlarının her birinden en az altmış; yazılı sınav ortalaması olarak da en az 65 puan alması zorunludur. Bu aşamayı geçen adaylar, sözlü sınava alınırlar. Başta Başbakanlık Teftiş Kurulu olmak üzere, bazı teftiş kurulları ayrıca KPDS (C) düzeyinde yabancı dil bilgisi aramaktadırlar. Müfettiş yardımcıları, en az üç yıl süreli eğitim döneminden sonra yapılan yazılı ve sözlü “yeterlik” sınavını kazanmaları halinde müfettişliğe atanırlar. Başbakanlık ve Bakanlık müfettişleri Cumhurbaşkanımızın imzasını da havi müşterek kararla atanırlar.
Görüldüğü gibi müfettişlerin mesleğe girerken Devletle yaptıkları akit “üniversite mezunu” bir memur olmak için değil, kariyer bir hizmet sınıfına mensubiyet adınadır. Dolayısıyla yasa gücüyle de olsa müfettişlerin Devlete giriş koşullarına uygun bir göreve atanmamaları, kazanılmış haklar yönünden ciddi bir hukuk ihlali olacaktır.

6. TEFTİŞ KURULLARININ VARLIĞINA RAĞMEN YOLSUZLUKLARIN ÖNLENEMEDİĞİNE DAİR İDDİALARIN DEĞERLENDİRİLMESİ

Başbakanlığın internet sitesinde yayımlanan “Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim” isimli raporda 23104 denetim elemanına rağmen yolsuzlukların önlenemediği belirtilerek denetim elemanlarına örtülü eleştiriler yöneltilmekte; benzeri ddialar tasarı taslağını hazırlayanlar tarafından çeşitli vesilelerle ifade edilmektedir. Öncelikle belirtmemiz gerekir ki; -Devlet Denetim Elemanları Derneği’nin tespitlerine göre- Türkiye’deki tüm denetim elemanı sayısı 13026’dır. Bu sayıya İLO sözleşmelerine göre istihdamı zorunlu olan iş müfettişleri, İl Milli Eğitim Müdürlükleri emrinde çalışan ilköğretim müfettişleri, defterdarlık emrinde çalışan vergi denetmenleri, Bankalar Kanununa göre istihdamı zorunlu olan banka müfettişleri, hesap uzmanları. kontrolörler dahildir ve bunların toplamı, toplam denetim elemanı sayısının yaklaşık %80’ini oluşturmaktadır. Tasfiyesi düşünülen denetim elemanları ise, geriye kalan % 20’lik bölüm olduğuna göre, yolsuzlukların önlenememesinden de bu bölümün sorumlu tutulduğu sonucu çıkmaktadır.

Denetim elemanları yolsuzlukla mücadelenin ana aktörlerinden değildir. Bu nedenle de yolsuzlukları önleme gibi doğrudan bir görevleri yoktur. Teftiş kurulları yolsuzlukların önlenmesinden çok oluşan yolsuzlukların ortaya çıkarılması ve uygulanacak yaptırımlar konusunda idareye yardımcı olabilecek konumdadırlar. Yolsuzluğun önlenmesi sadece teftiş kurullarının üstesinden gelebileceği bir sorun değil; tüm sistemin sorunudur. Teftiş kurullarının daha çok düzenlilik denetimine (regularty audit) yoğunlaşarak, faaliyet denetimini (operational audit) ihmal etmeleri nedeniyle yolsuzluk üreten sistemin tasfiyesi konusunda yeterli katkıyı yapamadıkları söylenebilirse de; denetim sisteminin nasıl işleyeceğine karar vermek konumunda olan da bizatihi idarenin kendisidir. Kaldı ki; önemli yolsuzluk olaylarının tamamına yakınının ortaya çıkartılmasında denetim elemanlarının yadsınamaz katkısı vardır. Örneğin, Başbakanlık Teftiş Kurulu; Susurluk, Nesim Malki, Kızılay, Neşter, Beyaz Enerji, Akrep operasyonu, İmarbank, Pamukbank, Demirbank gibi bir çok önemli soruşturmayı -bir kısmı savcılıklar ve emniyet güçleriyle işbirliği içinde olmak üzere- yürütmüş olup TBMM Yolsuzlukları Araştırma Komisyonu tarafından talep edilen 35 ayrı konudaki soruşturmayı da sürdürmektedir. TBMM’de kurulan soruşturma komisyonlarında da Başbakanlık müfettişleri görev almaktadır.

7. SONUÇ VE ÖNERİLER

Teftiş kurullarının tasfiyesi halinde, bunun doğal sonucu olarak:

-Programlı teftiş faaliyetlerine son verilmesi,

-İdari soruşturmaların ve uzmanlık isteyen büyük montanlı, kompleks soruşturmaların yapılamayacak ya da uzman olmayan elemanlarca yürütülecek olması,
- Öngörülen sitem gereği üst düzey yöneticiler üzerindeki denetimin hemen hemen tümüyle ortadan kaldırılması,

nedenleriyle yolsuzlukların ve usulsüzlüklerin eskisinden çok daha fazla artacağı kuşkusuzdur.

Oysa; toplumu yolsuzluklardan arındırmadan sağlıklı bir kamu yönetimi reformunu inşa etmek olanaksızdır.

Derneğimiz, bu amaçla, aşağıda sıralanan bir dizi önlem ve düzenlemenin hayata geçirilmesini önermektedir :

7.1. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısının denetimle ilgili hükümlerinin, Derneğimizce hazırlanan alternatif maddeler taslağı dikkate alınarak yeniden düzenlenmesi uygun olacaktır. EK-1

7.2. 12.1.2002 tarih, 2002/3 sayılı Bakanlar Kurulu prensip kararının eki eylem planının F. Bendinin 11 ve 12 nci maddeleri ve Başbakanlık Makamının 8.2.2003 tarih M:054 sayılı Onayı uyarınca hazırlanan 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda değişiklik yapılmasına dair Kanun taslağı ile Kamu Denetimi Temel Kanunu taslağının bakanlıklardan gelen görüşler de dikkate alınarak yeniden değerlendirmeye alınması gerektiği görüşündeyiz. (Kamu Denetimi Temel Kanunu Tasarısı taslağı EK 2’de kayıtlıdır.)

7.3. Cumhuriyet savcıları ile müfettişler arasındaki işbirliği ve yardımlaşmanın daha aktif hale getirilmesini teminen CMUK’un 154 ncü maddesinde değişiklik yapılmasına dair derneğimizce hazırlanan kanun taslağı (EK 3) ilişiktedir.

7.4. Sayıştay ve Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu tarafından yapılan incelemelerin, TBMM’nin iki ayrı Komisyonunda (KİT ve Plan ve Bütçe Komisyonları) değerlendirilmesi ve parlamentonun idare üzerindeki hesap denetimini iki ayrı komisyonda yürütmesi, parçalı bir görünüm yaratmakta ve parlamentonun idare üzerindeki denetiminde eşgüdüm sorunları yaşanabilmektedir. Bu itibarla; Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulunun -Fransa örneğinde olduğu gibi- tüzel kişiliğini koruyarak Sayıştay’a bağlanması en doğru çözüm olacaktır. (Konuya ilişkin bir taslak metin ve gerekçesi ektedir. Ek: 4)

7.5. Meksika’nın Merida kentinde 09-11 Aralık tarihleri arasında imzaya açılan ve Türkiye tarafından da imzalanan Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesinin 6 ıncı maddesinin 1 inci fıkrasında:

“Taraf Devlet, iç hukuk sisteminin temel ilkelerine uygun olarak, aşağıdaki yollarla yolsuzluğun önlenmesi için uygun birim ya da birimlerin varlığını sağlayacaktır:

a) Bu Sözleşmenin 5. maddesinde belirtilen politikaları uygulamak ve uygun görülen hallerde bu politikaların uygulanmasını koordine ve kontrol etmek;

b)Yolsuzluğun önlenmesi hakkında bilgiyi arttırmak ve yaymak.” Denildikten sonra, ikinci fıkrasında:

“Her Taraf Devlet, iç hukuk sisteminin temel ilkelerine uygun olarak, bu maddenin 1. fıkrasında belirtilen birim ya da birimlere, görevlerini etkin bir biçimde ve gereksiz etkilerden uzak olarak yerine getirebilmeleri için gerekli özerkliği tanıyacaktır” hükmü yer almaktadır.

Avrupa Komisyonu uzmanlarınca hazırlanan ekteki projede de (Ek 5) bir yolsuzlukla mücadele biriminin kurulması önerilmektedir. Derneğimiz de, bu konuda yeterli deneyime ve birikime sahip olan Başbakanlık Teftiş Kurulu’nun eksen alınması ve gerekirse GRECO’dan da (Yolsuzlukla Mücadele İçin Avrupa Devletler Grubu) yardım talep edilmesi suretiyle Hong Kong’daki ICAC (Bağımsız Yolsuzlukla Mücadele Komisyonu) veya Avrupa Birliği’nin teftiş ve soruşturma birimi OLAF tarzı bir yapılanmaya gidilmesinin uygun olacağını düşünmektedir.

7.5. 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanunu, yolsuzlukla mücadelede yetersiz kalmaktadır. Bu nedenle, söz konusu kanunun özellikle mal bildirimi sürelerine ve denetimine ilişkin hükümlerinin uygulanabilir ve izlenebilir şekilde yeniden düzenlenmiş maddelerini, 4208, 2531 ve 1156 sayılı Kanunların revize edilmiş biçimlerini, Sermaye Piyasası Kanunu gibi özel kanunların yolsuzluk sayılan fiillere dair ceza hükümlerini, Türk Ceza Kanununun yolsuzluk kapsamında sayılabilecek düzenlemelerini, yolsuzluk fiillerinden elde edilecek gelirlerin zapt ve müsaderesi ile yargılama usullerini, muhbir ve tanık koruma programlarını ve konuyla ilgili tüm çağdaş hükümleri bir arada toplayacak ve böylece bu konudaki mevzuat dağınıklığını giderecek bir Yolsuzlukla Mücadele Kanunu tasarısı hazırlanmalıdır.

Söz konusu tasarıda, yolsuzluk fiillerini ihbar edenlere ikramiye verilmesine ve faal nedamet haline etkinlik ve işlerlik kazandıracak düzenlemelere yer verilmesi hususu da düşünülmelidir.

(Makedonya Yolsuzlukla Mücadele Kanununun Türkçe’ye çevrilmiş tam metni EK-6’da kayıtlıdır.)

7.6. Yurttaşların idareyle ilgili şikayetlerini incelemeye ve sonuçlandırmaya yetkili kişi olan Ombudsman kurumunun ayırt edici iki özelliği “anayasal bağımsızlık” ve parlamento tarafından seçilmesidir. Anayasal dayanağı olmayan ombudsman kurumunun yeterli etkinliği sağlayamayacağı evrensel uygulamalardan bilinmektedir. Bu nedenle, 1971’ de Viyana’da toplanan “İnsan Hakları Üzerine Avrupa Parlamentosu Konferansı” ve “Lima deklarasyonu” başta olmak üzere birçok uluslararası belgede kurulması önerilen Ombudsman Kurumunun Türkiye’de de kurulması için gerekli Anayasa değişikliklerinin yapılması ve 57 nci hükümet döneminde Adalet Bakanlığınca hazırlanan konuya ilişkin yasa tasarısının yeniden değerlendirmeye alınması uygun olacaktır. (Anayasa değişikliği taslağı örnek metnine ekler bölümünde yer verilmiştir. Ek 7)