KAMU DENETİM SİSTEMİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI ÇALIŞTAYI


        Çalıştay sırasında Türkiye’de uygulanmakta olan teftiş ve denetim sistemi ile Kamu Yönetimi Temel Kanunundaki denetime dair düzenlemeler en ince ayrıntılarına kadar irdelenmiş; gerek mevcut sistemdeki yanlışlıklar, gerekse tasarının doğuracağı boşluklar ve sakıncalar açıklıkla ortaya konmuştur. Çalıştay sırasında üzerinde birleşilen ortak noktalar bir deklarasyona bağlanmıştır. TESEV tarafından Devlet Bakanı ve Başbakan Yardımcısı Sn. Mehmet Ali Şahin’e, Başbakanlık Müsteşarı Sayın Prof. Dr. Ömer Dinçer’e, Anayasa ve Plan ve Bütçe Komisyonu Başkan ve üyelerine de gönderilen bildirgenin tam metni aşağıdadır.

        Çalıştay sırasında özellikle “teftiş” olgusu bağlamında uluslar arası iyi uygulama örnekleri de gündeme getirilmiş; denetimden (audit) ayrı olarak teftiş (inspection) faaliyetlerinin bir çok kıta Avrupa’sı ve anglo-sakson ülkede söz konusu olduğu ifade edilmiştir. Bu bağlamda katılımcılardan Sayıştay Uzman Denetçisi Sacit Yörüker tarafından Türkçe’ye çevrilen ABD Genel Müfettişlik Kurumu ile ilgili açıklamalar da aşağıda yer almıştır.

TESEV
Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etütler Vakfı

İyi Yönetişim Programı
“Kamu Denetim Sisteminin Yeniden Yapılandırılması Çalıştayı”

Sonuç Bildirgesi

Kamu sektöründen üst düzey yöneticilerin, Teftiş ve Denetim kurumları temsilcileri ve mensupları ile denetim meslek kuruluşları temsilcilerinin katılım ve katkıları ile 9-11 Nisan tarihleri arasında Bolu Koru Motel’de bir çalıştay düzenlenmiştir. Çalıştay programı ve katılımcı listesi ektedir.

Çalıştay süresince katılımcılar tarafından Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK), Kamu Yönetimi Temel Kanunu (KYTK veya TBMM’de değiştirilen adı ile “Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun”) tasarısı ile Mahalli İdareler Kanun tasarıları temelinde getirilmesi öngörülen denetim sistemi mekanizmaları tartışılmış ve aşağıda belirlenen sorun alanlarının varlığı konusunda ortak bir anlayış birliği tesbit edilmiştir.

1. Söz konusu yasalarda yer alan İç Kontrol ve İç Denetim yaklaşımının gerekliliği ve önemi konusunda bir anlayış birliği mevcuttur. Ancak iç denetim sisteminin iyi işleyişi için gerekli idari ve kurumsal düzenlemeler halen yapılmamıştır. Bu eksikliğin giderilmesi gerekmektedir.

Bu çerçevede İç Kontrol ve İç Denetim sisteminin ikincil mevzuatının KMYK Kanununda öngörülen iki aylık sürenin geçmesine rağmen henüz çıkartılmamış olması bir eksikliktir ve bu eksikliğin süratle tamamlanması gerekmektedir. Aynı şekilde uygulamanın 1 Ocak 2005 tarihinde başlayacağı dikkate alınarak bu sistemlerin kurumsallaşmasını sağlayacak uluslararası standartlara uygun bir uygulama için gerekli kapasitelerin kamu idarelerinde oluşturulması ve eğitim konularında da süratle harekete geçilmesi gerektiğinin altı çizilmiştir.

2. Kanun tasarılarında getirilen denetim sistemi, düzenlilik denetimi ağırlıklı teftiş süreçleri ve soruşturma mekanizmaları konusunda sistemde boşluk yaratmaktadır. Özellikle idari soruşturma mekanizmaları yönünden oluşan boşluk –adli ve idari yargının iş yükü dikkate alındığında- kamu görevlilerinin muhtemel mağduriyetleri de dahil bir çok soruna ve yolsuzlukla mücadelede zaafa yol açabilecektir.

3. Birden fazla kurumu kapsayan soruşturmalar,özel ve özerk kurumların denetimi, (Bu konuda, ayrıca KMYK Geçici madde 10 çerçevesinde özel bütçeli kuruluşların dış denetimi yönünden –YDK’nin ve Başbakanlık ve Bakanlıklar Teftiş kurullarının kaldırılması nedeniyle oluşan boşluk da dahil olmak üzere) 4483 sayılı Memur Yargılaması mevzuatı kapsamındaki soruşturmalarla ilgili alanlardaki boşlukların önemli bir sorun alanı olduğu tespiti yapılmıştır.

4. Bu boşlukları da giderecek şekilde denetim sisteminde yeniden yapılandırılma konusu ele alınmalıdır. Bu bağlamda Kamu İdarelerinde denetim başlığı altında “İç Denetim, Teftiş ve/veya Soruşturma“ fonksiyonlarının uluslararası standartlar dikkate alınarak tanımlanması ve denetim birimlerinin kurumsal yapısının bu fonksiyonların tümü dikkate alınarak –gerekirse alt seksiyonlar biçiminde- tasarlanması; uluslararası yükümlülüklerimiz paralelinde “Yolsuzlukla Mücadele Birimi” kurulması; ayrıca “Merkezi Ombudsmanlık” sisteminin oluşturulması ve bu üç yapı arasındaki ilişkilerin kurulması temeline dayalı olarak “Denetim Sisteminin Yeniden Yapılandırılması” konusu süratle ele alınmalıdır.

5. Özel Denetim Kurumları ile Kamu Denetim Kurumları arasındaki ilişkiler kanun tasarılarında net olarak tanımlanmamış olup bu alandaki boşluk giderilmelidir. Özellikle Mahalli İdareler Kanun tasarılarındaki ifadelerin bu açıdan yeniden gözden geçirilmesinde ihtiyaç bulunmaktadır. Bu bağlamda iyi uygulama örnekleri olan ülkelerde kamusal alanlarda kamu adına yapılan denetimlerde özel kesimden yararlanılmasının genel durumlar olmayıp istisnai durumlar olduğu göz önünde bulundurulmalıdır.

6. Merkezi ve Yerel Yönetimler arasındaki vesayet ve denetim ilişkileri ilgili kanun tasarılarında yeterince net olarak tanımlanmamıştır. Özellikle merkezden saptanan standartların gözetim ve denetiminin nasıl yapılacağı ve standartlardan sapmaların nasıl saptanacağı soruları yanıtsızdır. Yine mahalli idarelerde öngörülen kamusal denetimin, mahalli idarelerin tüm alanlarını kapsaması bağlamında açıklık bulunmaktadır. Özellikle mahalli idarelerin iktisadi kuruluşlarının (BİT’lerin) kamusal denetimleri konusunda bir düzenleme bulunmadığı görülmektedir. Tasarılar, bu alandaki boşluğu giderecek şekilde yeniden ele alınmalıdır.

7. Bu sayılan hususlarla bağlantılı olarak halen Meclis gündeminde bulunan tasarıların bu hususları içerecek şekilde ele alınması uygun olacaktır.

Bu nedenle; başta Kamu Yönetimi Temel Kanunu tasarısı olmak üzere Mahalli İdareler Kanun tasarılarına bu hususlardaki düzenlemelerin yapılmasına imkan verecek şekilde geçiş süreleri içeren geçici maddeler eklenmelidir.

8. KMYK ile Mahalli İdareler Kanun tasarılarında performans ve hesap verme sorumluluğu ile ilgili maddeler eksik ve yetersiz düzenlenmiştir. Yasa ve tasarılarda bu düzenlemelerin tam olarak yapılması hususu ile bu hususların hayata geçirilmesi ile ilgili mekanizmalar yeniden gözden geçirilmeli ve gerekli değişiklikler yapılmalıdır.

9. Parlamento adına yapılacak dış denetim ve yüksek denetim alanındaki düzenlemelere de katılımcı bir anlayışla eğilinmeli ve bu konu da tartışmaya açılmalıdır. Yüksek denetim alanında iyi uygulama örnekleri bulunan ülkeler ile bu alandaki ulusal ve uluslararası kuruluşların öngörülerini de dikkate alan çalışmalar yapılmalıdır.

Üzerlerinde genel bir anlayış birliğine varılan bu hususlar ile ilgili olarak bundan sonra atılması gereken adımlar da şöyle sıralanmıştır;

1. Meclis komisyonlarında halen görüşülmekte olan Mahalli İdareler Kanun tasarılarının özellikle 6 ve 7 inci sorun alanları açısından ele alınıp düzenlenmesi ve bu konuda hükümete öneriler götürülmesi için TESEV insiyatifi ve arzu eden katılımcıların katkısı ile bir geçici çalışma grubunun öncelikle kurulması,

2. Diğer alanlarda çalışmaların derinleştirilmesi, detaylandırılması ve somutlaştırılması ve hükümete alternatif öneriler götürme amacına yönelik olarak yine TESEV insiyatifinde ve arzu eden katılımcıların katkısı ile bir geçici çalışma grubu kurulması ,

3. Çalışmalara hemen başlanması ve sonuçlarının hükümete iletilmesi ,

4. Denetimin yeniden yapılandırılması ile ilgili sorunların söz konusu Çalıştay’da ortaya konulan görüşler doğrultusunda ve diğer ülkelerdeki teftiş ve denetim modelleri de dikkate alınarak tartışılması ve Türkiye’deki teftiş, denetim ve yolsuzlukla mücadele sisteminin katılımcı bir anlayışla yeniden tasarlanması amacıyla Başbakanlık koordinatörlüğünde bu konuları resmi düzeyde de ele alabilecek denetim kurumları temsilcileri ile idari kademede görevli denetlenen kuruluş temsilcilerinin de yer alacağı formel bir çalışma grubunun (ad hoc komite) kurulması konusunda da hükümete tavsiyede bulunulması,

Bu bildirge; TESEV'in, katılımcı kurul, kuruluş ve meslek kuruluşu temsilcilerinin ortak görüşlerini ifade etmekte olup; toplantıya katılan Hükümet temsilcileri, “dile getirilen sorunları karşılıklı diyalog anlayışı temelinde dinlemişler ve not etmişlerdir."

ABD Federal Genel Müfettişlikleri
(Federal Offices of Inspector General)

Federal Genel Müfettişin görevleri, sorumlulukları ve yetkileri1978 tarihli Genel Müfettiş Yasasında ve değişikliklerinde düzenlenmiştir. Sonradan, mevzuat gereğince Genel Müfettişleri bulunan kurum sayısını arttırmak ve küçük ve bağımsız kurumlarda Genel müfettişler oluşturmak amacıyla Yasaya ilaveler yapılmıştır. Mevzuat gereğince, halen, 57 Genel Müfettiş 59 federal kurumda gözetim (oversight) faaliyetinde bulunmaktadır.

Genel Müfettişin Görevleri
1978 tarihli Genel Müfettiş Yasası ve eklerine göre Genel Müfettişin görevleri:
• Bağımsız ve tarafsız biçimde denetimler (audits), soruşturmalar (investigations) teftişler (inspections) ve değerlendirmeler (evaluations) yapmak,
• İsrafı (waste), sahteciliği (fraud) ve suistimalleri (abuse) önlemek ve ortaya çıkarmak,
• Verimliliği, etkinliği ve tutumluluğu özendirmek,
• Yürürlükteki ve yürürlüğe girecek yasaları ve yönetmelikleri incelemek,
• Kurum yöneticilerini ve Kongreyi eksiksiz şekilde ve güncel (currently) olarak bilgilendirmektir.

Genel Müfettişlerin Atanması ve Görevden Alınması
• Genel Müfettişler politik bağlantıları hesaba katılmaksızın atanırlar.
• Göreve atanacak kişilerin kişisel dürüstlüklerine ve
o muhasebe, denetim, finansal analiz;
o hukuk, yönetim analizi, kamu idaresi; veya
o soruşturma
alanlarında uzman olmalarına dikkat edilir.
• Kabine düzeyindeki bakanlıkların ve bakanlıklara bağlı önemli kuruluşların Genel Müfettişleri Başkan tarafından Senatoya danışılarak atanır. Bu şekilde atanan genel müfettişler, ancak Başkan tarafından görevden alınır. Belirli Federal kuruluşların (küçük bağımsız kuruluşlar, şirketler ve yetki devredilen diğer kuruluşlar) genel müfettişleri bu kurumların yöneticileri tarafından atanır ve görevden alınabilir.
• Genel müfettişin Başkan ya da kurum yöneticisi tarafından görevden azledilmesi durumunda, bu husus Kongrenin iki meclisine de bildirilir.

Genel Müfettişlerin Bağımsızlığı
Genel müfettişler bağımsızdırlar. Yasaya göre, genel müfettişler kurum yöneticisinin ya da vekilinin genel gözetimine tabi olduklarından, yürüttükleri bir denetim ya da bir soruşturma kurum yöneticisi ya da vekili tarafından engellenemez ve yasaklanamaz.

Genel Müfettişlerin Yetkileri ve Sorumlulukları
• Kurumun bütün kayıtlarına ve bilgilerine doğrudan erişme,
• Gerek gördükleri denetimleri ve soruşturmaları yapma ve raporları yayımlama (ulusal güvenlik ve yasal müeyyideye bağlanmış olanlar hariç olmak üzere)
• Kurum dışından bilgi talebini havi yargısal nitelikte kağıtlar düzenleme
• İfade için yemin ettirme
• Kendi personelini işe alma ,yönetme ve kaynaklarla ilgili sözleşme yapma ve bunları kontrol etme.

Standartlar
Genel Müfettişler çalışmalarını şu standartlara göre yürütür:
• Kamu Denetim Standartları (Government Auditing Standarts / Yellow Book, June 2003)
• Federal Genel Müfettiş Ofislerinin Kalite Standartları (Ouality Standarts for Federal Offices Inspectors General, October 2003)
• Soruşturma Kalite Standartları (Quality Standarts for Investigations, December 2003)
• Teftiş Kalite Standartları (Quality Standarts for Inspections, March 1993)

Genel Müfettişlerin Gözetimi
• Genel müfettişler kurum yöneticisinin genel gözetimi altında faaliyette bulunurlar. Ancak, statüsü gereğince, genel müfettişlerin kurum başkanı ve Kongreye dönük olmak üzere ikili ve bağımsız raporlama ilişkisi bulunmaktadır.
• Bir genel müfettişin uygunsuz davranışları ile ilgili suçlamalar için Başkanlık Dürüstlükve Verimlilik Komitesine (Integrity Committee of the President=s Council on Integrity and Efficiency /PCIE) başvurulması gerekir.

Genel Müfettişin Çalışma Sonuçlarının Duyurulması
Genel müfettişlerce birçok yazılı rapor hazırlanır:
• Mesleki standartlara göre hazırlanmış denetim, soruşturma ve teftiş/değerlendirme raporları
• Kongreye sunulan ve Genel Müfettişin çalışmalarını anlatan altı aylık raporlar
• Hoş görülemez (egregious) ve bağışlanamaz (flagrant) problemleri ve /veya suiistimalleri kurum yöneticisine rapor etmek üzere yazılan ivedi mektuplar. Kurum yöneticisi daha sonra bu raporları, kendi görüşüyle birlikte, yedi gün içinde Kongreye iletir.
Genel Müfettişler ayrıca:
• Kurum içinde bilgi sağlamaya yönelik taleplerinin makul olmayan biçimde reddedilmesini Kurum yöneticisine,
• Federal Suç Yasasının ihlalinden kuşkulanılan durumları Cumhuriyet Savcısına
raporlamalıdırlar.

Genel Müfettişin İyi Yönetime Katkısı
• Bilgisayar güvenliği,Kamusal Performansve Sonuçlar Yasası ve finansal yönetim gibi, devlet ölçeğindeki kritik girişimler hakkında analizler yapmak ve önerilerde bulunmak,
• Problemleri bağımsız biçimde incelemek ve muhtemel çözüm yolları için tavsiyelerde bulunmak,
• Denetim, soruşturma ve teftiş ile ilgili mesleki standartları esas alan ve olgulara dayalı raporlar yayımlamak,
• Yeni planlar hazırlanırken teknik ve /veya danışma nitelikli tavsiyelerde bulunmak,
• Kurum yöneticisi tarafından istenilmesi üzerine iddiaları bağımsız biçimde soruşturmak,
• sahtecilik ve suiistimal iddiaları ile ilgili gizli bilgilerin bildirilmesi için çalışanların ve üçüncü kişilerin yararlanacağı ihbar hatları (Hotlines) oluşturmak.

Başkanlık Dürüstlük ve Verimlilik Konseyi ve
Dürüstlük ve Verimlilik İcra Konseyi
(the President’s Council on Integrity and Efficiency /PCIE) and (Executive Council on Integrity and Efficiency /ECIE)
Başkanlık Dürüstlük ve Verimlilik Konseyi, dürüstlük ve verimliliği özendirmeye dönük hükümet çabalarını koordine etmek ve pekiştirmek ve federal programlardaki sahteciliği, israfı ve suiistimalleri önlemek üzere, Başkanlık Kararnamesiyle (Executive Order26 Mart 1981 tarihinde) kurulmuştur.
11 Mayıs 1992 tarihinde onaylanan 12805 sayılı Başkanlık Kararnamesiyle bu misyonu yetki verilen federal kuruluşlar arasında gerçekleştirmek amacıyla Dürüstlük ve Verimlilik İcra Konseyi oluşturulmuştur.. 1992 tarihli bu Kararname Başkanlık Konseyi’nin sorumluluklarını da güncelleştirmiştir.

Konseylerin Üyeleri
Başkan tarafından atanan Genel Müfettişler Başkanlık Konseyini; Kurum başkanları tarafından görevlendirilen Genel Müfettişler de İcra Konseyini oluşturur.
• Yönetim ve Bütçe Ofisi İdaresinin Genel Direktör Vekili her iki Konseyin de başkanlığını yapar.
• Her Konseyin günlük işleri idare eden bir Başkan yardımcısı vardır. Konsey Başkanı her Konsey için kendi üyeleri tarafından önerilen Başkan yardımcılarını atar.
• Aşağıdakiler her iki Konseyin üyeleridir:
o Yönetim ve Bütçe Ofisinin Federal Maliye Dairesinin Kontrolörü,
o Federal Soruşturma Bürosu’nun soruşturmaları bakımından Soruşturma Direktör Yardımcısı,
o Kamu sal Etik Değerler Ofisi Direktörü
o Özel Savunma Ofisinin Özel Savunmanı
o Personel Yönetim Ofisi Direktör Vekili

Konseylerin Fonksiyonları
Başkanlık Konseyinin 6 daimi komitesi bu Konseylerin işlerini yürütür. Konsey İdaresi temsilcileri bu komitelerin her birinde üye olarak görev yapar. 6 Daimi Komite şunlardır:
• Denetim Komitesi
Denetimi kalitesini geliştirir, hükümet ölçekli denetimleri koordine eder ve denetim mesleğini güçlendirir.

• İnsan Kaynakları Komitesi
Yeniliklere ve insan kaynaklarını etkili biçimde yönetme programlarına öncülük eder.

• Teftiş ve Değerlendirme Komitesi
İyi uygulamaları yaygınlaştırır ve teftiş ve değerlendirme tekniklerini geliştirmek amacıyla hizmet içi eğitimler düzenler.

• Dürüstlük Komitesi
Genel Müfettişlere yönelik idari suçlamaların gerektiği şekilde ve derhal soruşturulmasını ve bu iddiaların çözüme kavuşturulmasını sağlar.

• Soruşturmalar Komitesi
Farklı kurumlarda aynı nitelikteki (cross-cutting) soruşturma konularıyla ilgilenir ve iyi uygulamaları yaygınlaştırır.

• Mevzuat Komitesi
Genel müfettişlikler camiasına Kongrenin ilgi alanları hakkında günü güne bilgi verir.

Genel Müfettişlerin Yönetimi
Başkanlık Konseyi ve İcra Konseyi tarafından Mayıs 2001 tarihinde benimsenen Stratejik Çerçeve Genel Müfettişlikler camiasının temel amaçlarını ve hedeflerini belirlemektedir. Camianın genel misyonu federal hükümetin zafiyetlerini ve hassasiyetlerini bağımsız olarak önceden sezinlemek ve ona duyurmak, çözüm yolları için yardımcı olmak ve performansın gelişmesine yönelik fırsatları tespit etmektir.
Bu misyona paralel olarak Konseyler gelecek 3 yıl boyunca aşağıdaki Stratejik amaçlara yönelecektir:
1. federal programlar ve faaliyetler geliştirmek
2. bilgileri güvenilir biçimde ve vaktinde duyurmak
3. üstün kalitede ve iyi eğitilmiş personeli istihdam etmek ve bu tür niteliklere sahip personeli kaybetmemek üzere insan kaynağı programları hazırlamak
4. Genel Müfettişlikler camiasının mesleki imajını ve etkinliğini pekiştirmek ve geliştirmek

Genel Müfettişle Bağlantı Kurma
Her bir Genel müfettişin telefon numaraları, elektronik adresleri ve ihbar hatları Genel Müfettiş Sitesinden sağlanabilir. Bu sitede her bir genel müfettiş bürosuna link de verilmiştir.