MAKALELER

Tasarıda değişiklik şart (Radikal Gazetesi 13.02.2004)

Yolsuzluklara karşı çok daha etkin görevler üstlenebilecek nitelikteki teftiş kurullarını kaldırmak yanlış. Bu kurumlar daha fazla yıpratılmadan Kamu Yönetimi Temel Kanunu gözden geçirilmeli

FERHAT EMİL (Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı (TESEV) İyi Yönetişim Programı Direktörü)

Bugünlerde ülke gündemini Kamu Yönetimi Temel Kanunu (KYTK) tartışmaları işgal ediyor. Kanun taslağı modern bir kamu yönetiminde olması gereken ilkeleri ne kadar içerdiği ile ilgili teknik yönlerinden çok şimdiye kadar ülke bütünlüğü ya da teftiş kurullarının geleceği ile ilgili tartışmaların çerçevesinde ele alındı. Bu yazıda bu konuyu bir ölçüde ele almak ve denetim sistemimizin yeniden yapılandırılması konusunu tartışmaya açmak istiyoruz.
Tasarının teftiş kurullarıyla ilgili önermeleri aslında şimdiye kadar kamuoyunda doğru dürüst tartışılmadan kanunlaşan Kamu Mali Yönetim ve Kanunu'ndaki (KMYK) hükümlerle birlikte ele alınması gereken özellikler taşıyor. KMYK denetim sistemine yeni bir boyut getirme iddiasında. Her bir kamu idaresinin bünyesinde iç kontrol ya da yönetsel kontrol sistemlerinin oluşturulması, bu sistemlerinin denetimini sağlamak üzere iç denetim ve iç denetçilik sistemini getirmesi, Sayıştay'ın da mevcut dış denetim fonksiyonunun genişletilmesi sistemin özünü teşkil ediyor. Bu sistemde teftiş fonksiyonundan bahsedilmemesi tartışmaların özünü oluşturuyor.
Tartışmanın kaynağı
Peki tartışma nereden kaynaklanıyor, teftiş kurulları niçin böyle bir belirsizlik içine sokuldu? Bu soru önemli; çünkü hem mevcut denetim sistemimizin özeleştirisi açısından hem de daha iyi bir denetim sisteminin yeniden yapılandırılması için bu sorunun yanıtının verilmesi ve bu konunun enine boyuna tartışılması gerek. Her şeyden önce iki kanunda da iç denetim mekanizması düzenlenirken iç denetim sistemince tespiti yapılacak usulsüzlük ve yolsuzluk işlemlerinin kimin tarafından soruşturulacağı sorusuna herhangi bir yanıt verilmiş değil.
Bu, yolsuzlukla mücadele iddiasında olan siyasetçiler açısından çözümlenmesi gereken ciddi bir sorun. İkincisi bugünkü mevzuatımızda Başbakanlık Teftiş, Maliye Teftiş, Hazine Kontrolörleri Kurulu gibi kurullar başta olmak üzere teftiş kurulları kanunlarla kendilerine verilmiş; kendi bağlı bulundukları bakanlık dışındaki işlerle birtakım görevleri yerine getiriyorlar. Örnek vermek gerekirse, Başbakanlık Teftiş Kurulu'nun değişik bakanlık ve kuruluşlardaki üst düzey yöneticiler hakkındaki iddiaları soruşturma, denetim sistemini koordine etme gibi tüm kamu idaresini, hatta dernekleri, vakıfları, sendikaları kapsayan geniş yetkileri var. Aynı şeyi Maliye Teftiş Kurulu için de söylemek mümkün.
Kompleks soruşturmalar
Geçmişte; kamuoyu gündeminde yer alan oldukça kompleks soruşturmalar bu kurumlarca yürütüldü. Eğer teftiş kurulları kaldırılıyorsa sadece bir bakanlığı ilgilendirmeyen fakat tüm kamu idaresini ilgilendiren geniş kapsamlı bu türden yolsuzluk ve usulsüzlük iddiaları kim tarafından soruşturulacak?
Ayrıca bu kuruluşlara kanunlarla verilmiş görevler nasıl yerine getirilecek? Bunun bakanlık bünyesinde oluşturulacak iç denetçilerce yapılması yeni sistemde mümkün değil.
İç kontrol ve iç denetim iyi tasarlandığı zaman belki yolsuzluğa meyyal kişi ve işlemler üzerinde önleyici, caydırıcı bir etki gösterebilir; ancak oluşmuş yolsuzlukların soruşturulmasında etkili bir fonksiyon göremez. Bunların savcılıklarca doğrudan soruşturulması ise adalet mekanizmasının mevcut kapasitesi dikkate alındığında gerçekçi değil.
Sayıştay'ın yeri
Hükümet çevrelerinden zaman zaman bu sorulara soruşturmaları dış denetim organı olarak Sayıştay'ın yapacağı şeklinde açıklamalar getirildi. Sayıştay şimdiki konumu ile mali işlemleri ve tabloları denetleyen, yargı fonksiyonu ağır basan bir dış denetim kuruluşu ama ayrı bir meslek ve uzmanlık alanı olduğu kabul edilen bir teftiş ve soruşturma kuruluşu değil. Kaldı ki; Sayıştay'a yönetimin bir türevi olan teftiş ve soruşturma görevlerinin verilmesi halinde bu durumun anayasanın 'kuvvetler ayrılığı prensibi'yle de çelişmesi kuvvetle muhtemel.
Dolayısıyla, buraya kadar yaptığımız açıklamalardan da anlaşılacağı üzere, henüz bu kavramların ve sorunların tasarıyı hazırlayanlar da dahil olmak üzere çok kişi tarafından bilinmediğini ve pek çok kişinin kafasında netleşmediğini görmek ilginç. Kuşkusuz teftiş kurullarının geleceği üzerinde belirsizliğe yol açan gelişmeleri doğuran nedenler üzerinde sorunun denetim tarafında yer alanların da özeleştiri yapmasında yarar var.
Kurullara getirilen eleştirilerden ilki; bu kadar çok teftiş kurulu varken yolsuzlukların önlenemediği şeklinde. Ancak, yolsuzluğun önlenmesi sadece teftiş kurullarının üstesinden gelebileceği bir sorun değil; tüm sistemin sorunu. Teftiş kurullarının da daha çok düzenlilik denetimine yoğunlaşarak,
faaliyet denetimini ihmal etmeleri nedeniyle yolsuzluk üreten sistemin tasfiyesi konusunda yeterli katkıyı yapamadıkları söylenebilir.
Kurumların rekabeti
Bir diğer eleştiri, kurullar arası rekabet, güç ve yetki çekişmelerinin teftiş kurullarının işlevlerini olumsuz olarak etkilediği yönünde.
Bu, teftiş kurullarının zaman zaman birbirlerine ve idarenin geri kalan kısmına karşı üstünlük mücadelesine dönüşen girişimlerinde gözlemlenen bir durum.
Buna karşılık, en önemli sorun, teftiş sistemine yapılan politik müdahaleler ve hazırlanan inceleme ve soruşturma raporlarının gereğince değerlendirilmemesi ve bu bağlamda denetim kurumlarının fonksiyonel bağımsızlığının olmaması; denetim elemanlarının yeterli mesleki güvencelerden yoksun olmaları.
Bürokraside saygın bir konumda olan teftiş kurullarının meslek örgütleri vasıtasıyla dile getirdikleri eleştiri ve önerilerin her türlü önyargıdan uzak bir biçimde ve ciddi olarak ele alınıp tartışılması bu açıdan çok önemli.
TESEV bu sürece katkıda bulunmak amacı ile hazırlanan dokümanlara kendi web sitesinde yer verdi. Burada bir noktanın daha altını çizmenin gerekli olduğunu düşünüyoruz:
Şimdiye kadar hükümet teftiş kurullarının taleplerine yeterli duyarlılıkta yaklaşmadı. Teftiş kurulları da 'nefsi müdafaa' psikolojisi altında daha çok mevcut konumlarını güçlendirecek, muhafaza edecek bir pozisyon sergilediler.
Bundan sonra her bir teftiş kurulunun kendi durumunu iyileştirme ve bu bağlamda getirilmek istenen sistemden kendisi için ayrıcalık talep etmesi aslında çok şikâyetçi olunan siyasi bağımlılığı artırma riskini de taşıyor.
Yeni bir tartışma gerek
O halde, kimse mevcut sistemden memnun değilse kamu denetim sistemini yeniden yapılandırmak için yeni bir tartışma başlatılmalı. Zaten Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi, yolsuzluğun ulusal ve uluslararası boyutlarının üzerine gidilmesi için yapılması gereken devasa boyuttaki kurumsal ve yasal düzenlemeler dikkate alındığında böyle bir yaklaşım kaçınılmaz gibi gözüküyor.
Bu sorunun üstesinden gelmek için belki iki temel çıkış noktasından hareket etmek anlamlı olabilir. Bunlardan birincisi Teftiş Kurulları ile yeni oluşturulan iç denetçilerin yapacakları iş ve işlemlere ilişkin bir fonksiyonel analizin yapılması, böylece teftiş kurullarının bundan sonra üstlenecekleri rollerin daha iyi tanımlanması olabilir.
İkinci başlangıç noktası teftiş sistemine sadece fonksiyonel değil aynı zamanda organik bir bağımsızlık (ya da özerklik) kazandıracak bir örgütsel yapının tartışılmasıdır. Bu adı nasıl konulursa konulsun 'Yolsuzlukla Mücadele Örgütü' olarak görev yapacak kendi idari ve mali özerkliğine sahip, elemanları iyi yetişmiş, dünyadaki gelişmeleri takip eden, çağdaş teknoloji ile donatılmış, gerektiğinde polis ve istihbarat desteği ile de yolsuzlukla mücadele eden bir kuruluş olmalıdır.
Örnek ve seçenekler
Uluslararası örnekleri (Hong Kong Bağımsız Yolsuzlukla Mücadele Komisyonu ICAC, Avrupa Birliği'nin Teftiş Kurulu konumundaki OLAF veya benzerleri gibi ) TBMM Yolsuzlukları Araştırma Komisyonu raporunun oldukça iyi hazırlanmış olan giriş niteliğindeki bölümlerinde de ele alınan böyle bir yapılanma için alternatif birkaç model önerilebilir.
Bu kuruluş aynı BDDK gibi Başbakanlıkla ilişkilendirilmiş, üyeleri aynı prosedürle atanan bir kurum olabilir. Ya da üst yöneticileri Sayıştay benzeri bir prosedürle Meclis'ce seçilen ve cumhurbaşkanınca atanan gerekli hukuki güvencelerle donatılmış bir üst denetim kurumu olabilir. Böyle bir yapılanmanın mevcut Sayıştay örgütlenmesi için de yer alması bir başka alternatif olarak akla gelebilir.
Bu sonuncu alternatifin yaratabileceği sorunlara yukarıda değindik. Yapılanma şekli ne olursa olsun bu kurumun çekirdeğini Başbakanlık Teftiş Kurulu ile Maliye Teftiş Kurulu ve Hazine Kontrolörleri Kurulu oluşturabilir ve bu anlamda bu kurulların hatta MASAK 'ın birleştirilmesi meselesi tartışılabilir. Her bir bakanlıkta oluşturulacak ve bir biçimde bu kurumun o bakanlıktaki uzantısı sayılabilecek teftiş ve denetim kurulları da bu kurumun saptayacağı atama ve görevden alma esasları
ile atanır ve kariyer yapabilirler.
Böylece çokça şikâyet edilen siyasi etki ve yolsuzlukla mücadelenin engellenmesi gibi sorunların üstesinden gelinmesi aynı zamanda da bu mücadelenin uluslararası boyutuna katkı yapılması açısından da daha etkin bir örgütlenme sağlanmış olabilir.
TESEV bu veya geliştirilebilecek bir başka denetim modelinin siyasi tercihler ve kurumsal taassuplar aşılarak tartışılmasını önermekte ve desteklemektedir.
Katkı için çağrı
Bu amaçla denetim@tesev.org.tr adresine gönderilecek yapıcı eleştiri ve önerileri web sitesinde (www.tesev.org.tr/denetim) yayınlamayı ve tartışmalar belli bir olgunluk düzeyine eriştiğinde de bunu sempozyumlar yolu ile kamuoyu ve hükümetin gündemine taşımayı amaçlamaktadır.
Bu bağlamda hükümetin de bu önemli konuda teftiş kurullarının kaldırılması gibi bir amacı gütmek yerine yolsuzlukla mücadelede şimdiye kadar olduğundan çok daha etkin görevler üstlenebilecek bu kurumların daha fazla yıpratılmadan yeni bir model içinde yeniden örgütlenmesi ile ilgili düzenlemeleri hayata geçirmesi gerektiğine inanılmaktadır. Böyle bir düzenlemenin altyapısı oluşturulmadan hükümet Kamu Yönetimi Temel Kanunu'nu Meclis'ten geçirmemelidir. Bu aynı zamanda siyasetçinin yolsuzlukla mücadeledeki samimiyetinin de bir göstergesi olacaktır.