MAKALELER-12

TESEV Denetim Çalıştayı
İkinci Toplantısı

Başka Ülke Örnekleri Temelinde
Kontrol, Denetim, Teftiş ve Soruşturma:
Kavramsal Bir Çerçeve

Sacit Yörüker
Sayıştay Uzman Denetçisi

12 Mayıs 2004
ANKARA Hilton Oteli

Sunuş
Bu tebliğ, TESEV tarafından 12 Mayıs 2004 tarihinde, Ankara’da Hilton Oteli’nde düzenlenen Denetim Çalıştayı İkinci Toplantısı için kaleme alınmıştır.
İlk vurgu tebliğin hazırlayıcısının birikiminin ve uzmanlık alanının yüksek denetimle ilgili olduğudur. Vurgulanması gereken ikinci nokta zaman kısıtının her çalışmada olduğu gibi, tebliğin hazırlanması sırasında da bir baskı unsuru oluşturduğudur.
Tebliğ sahibi model ya da modeller oluşturmak yerine çeşitli ülke uygulamalarının tanıtılması ve böylelikle tercih ya da tercihler için güvenilir bir alt yapı oluşturulması çabası içinde olmuştur. Hemen belirtmek gerekir ki, yapılmak istenen bir bilgi yığınağı oluşturmak değildir. Aktarılan her bilginin ve bu bilgilerin kurgusunun kendi içinde örtülü olarak yorumunu da içerdiği dikkatli okurların gözünden kaçmayacaktır.
Başka ülkelere kavramsal bir perspektiften derinlemesine bakılmaya çalışılması ülkemiz uygulamalarının bütün boyutlarıyla kavranması ihtiyacını ortadan kaldırmamaktadır. Belki de asıl üzerinde durulması gereken yön budur. Artık kendi sistemlerimize de sağlam araştırmalara ve değerlendirmelere dayalı olarak bakabilme alışkanlığını kazanabilmeliyiz. Kuşkusuz, bu yöndeki girişimler bir taraftan bilgi stoğunu büyütme, bir taraftan da vizyon oluşturma perspektiflerini birlikte içermelidir.
Hiç şüphe yok ki, ne kadar kapsamlı ve ayrıntılı gözükse de, bu çalışma, kavramsal yaklaşımın öneminin ortaya konulmasından öte bir iddia taşımamaktadır. Başka bir ifadeyle, kavramsal yaklaşım temelinde de daha çok yol alınması gerekmektedir.
Bu vesileyle tebliğ sahibi her türlü katkı ve yardımları için meslektaşı Baran Özeren’e teşekkürlerini sunmayı bir görev bilmektedir.

Giriş
Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu, Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı ve Mahalli İdareler Kanun Tasarıları dolayısıyla iç kontrol, iç denetim, dış denetim, teftiş ve soruşturma fonksiyonları tartışılmaya ve eleştirilmeye ve bu eleştirilere karşılık da savunma eksenli düşünülmeye başlanmıştır. Bu tartışmalar sırasında konular; modeller, kavramsal çerçeve ve işleyiş ilkeleri yerine daha çok tanımlar ekseninde ve bu tanımlara aşırı derecede önem atfedilerek ele alınmaktadır.
Kontrol, denetim, teftiş, inceleme, soruşturma, araştırma ve tetkik gibi terimlerin önceden olduğu gibi, bu tartışmalar sırasında da ya birbirilerinin yerine geçecek şekilde kullanılmakta veyahut da standartlarından ve işleyiş prensiplerinden ve birbirleriyle ilişkilerinden soyutlanarak formule edilmeye çalışılmaktadır.
Bir başka önemli nokta da, anılan kavramların hesapverme sorumluluğuyla ilişkilerinin hiç kurulmaması veya çok zayıf biçimde kurulmasıdır. Böyle olunca, bütün bu kavramlar ve bunların ifade ettiği sistemler, mekanizmalar ve faaliyetler kendi başlarına birer amaçmış gibi algılanabilmektedir.
Tartışmalar sırasında gözlenen bir başka husus; mevcut kontrol ve denetim sistemlerimizle ilgili sağlam veri tabanımızın olmadığı ve yapılan analizlerin, eleştirilen ve savunmaların olgulara dayalı olmaktan çok yüzeysel ve toptancı bir yaklaşımla yapıldığıdır. Bir denetim biriminin neyi nasıl yaptığı, diğerlerinden ne ölçüde benzer veya hangi yönlerden ayrılmakta olduğu çok net bilinmemekte ve tartışmalar sırasında da netleştirilememektedir.
Bu çalışma, sözü edilen kavramlara biraz daha derinlemesine bakılmasına ve ülkemiz için geliştirilecek sistemlerin daha analitik ve bütünleşik bilgi temelinde olmasına katkıda bulunmayı amaçlamaktadır.
Bu vesileyle tebliğin çatısı hakkında bazı vurgular yapmakta yarar vardır: Tebliğin Giriş bölümünü takip eden iki bölümünde iç kontrol ve iç denetim kavramları farklı organizasyonların değişik vurgularını göstermek bakımından tanım ve standartlar temelinde ele alınmaktadır.
Dördüncü bölüm kamusal hesapverme sorumluğu, amaçları ve prensipleri çerçevesinde dış denetim ve yüksek denetime ayrılmakta; Beşinci bölümde ise dış denetim yerelleşme perspektifinden Fransa ve İngiltere örnekleriyle ele alınmaktadır.
Altıncı bölüm teftiş, denetim, düzenleme kavramları ve bunların benzerlikleri ve farklılıkları, İngiltere’de teftiş fonksiyonunu geliştirme çabaları bağlamında ortaya konmaktadır.
Yedinci bölüm Federal Teftiş Ofisleri’nin görev ve yetkileri hakkında bilgilendirici bir zemin üzerinde ABD’nin Denetim, Teftiş ve Soruşturma standartları anlatılmaktadır.
Sekizinci bölüm yolsuzlukla mücadele bağlamında Hong Kong Bağımsız Yolsuzlukla Mücadele Komisyonuna ve bu Komisyonunun soruşturma işlevine değinmektedir.
Son bölümde ise gelişkin ülkeler örneklerinden yola çıkarak bu dinamik kavramların ülkemiz sistemleri içine nasıl oturtulması gerektiği konusunda bazı önemli dersler satır başlarıyla vurgulanmaktadır.

İç Kontrol

İç kontrolun tanımlanmasında, amaçlarının belirlenmesinde ve iç kontrol için bir çerçeve oluşturulmasında meslek komitelerinin ya da kuruluşlarının (COSO “Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission”, “COCO “Canadian Institute of Chartered Accountants”, Institute of Internal Auditors), Amerika Birleşik Devletleri Sayıştayının (General Accounting Office) ve kısa adı INTOSAI olan Uluslararası Sayıştaylar Birliği’nin önemli ve anlamlı katkıları olmuştur. Keza Bankacılığın Gözetimi ile ilgili Basle Komitesinin 1998 yılında Bankaların Kontrol Sistemleri Hakkında yayımladığı onüç prensip bu bağlamda sözü edilmeye değerdir.
ABD Sayıştayı tarafından yayımlanan “Federal Devlette İç Kontrol Standartları” isimli dokümanda iç kontrolla ilgili özlü tanım şöyledir: “İç kontrol, bir örgüt yönetiminin ayrılmaz öğesi olup;
• faaliyetlerde etkinlik ve verimlilik,
• finansal raporlamada güvenilirlik,
• yürürlükteki yasalara ve düzenlemelere uygunluk,
amaçlarının gerçekleşmesi konusunda makul güvence sağlar.”
İngiltere Hazinesi tarafından Avrupa Birliğine Aday Ülkelerin yararlanması amacıyla hazırlanan bir dokümanda: “İç Kontrol Sistemi, örgütsel hedeflerin gerçekleşip gerçekleşmediği hususunda ve özellikle:
• faaliyetlerin etkinliği,
• kaynakların ekonomik ve verimli kullanımı,
• yürürlükteki politikalara, prosedürlere, kanunlara ve yönetmeliklere uygunluk,
• sahtecilik, kanuna aykırılık veya yolsuzluk sonucu ortaya çıkanlar da dahil olmak üzere varlıkların ve menfaatlerin her türlü kayba karşı korunması,
• bilgilerin, hesapların ve verilerin doğruluğu ve güvenilirliği
hususlarında makul güvence sağlamak üzere örgüt bünyesinde tesis edilmiş sistemler ağının bütününü kapsar.
İç kontrol sistemi, kurumsal politikaların, amaçların ve hedeflerin gerçekleşmesine yönelik riskleri belirleyen devamlı bir prosese dayanır, risklerin özelliklerini ve büyüklüklerini değerlendirir ve bu riskleri ekonomik, verimli ve etkin bir tarzda yönetir” denilmektedir.
ABD Sayıştayı tarafından yayımlanan İç Kontrol Standartları’nda yer alan şu satırlar iç kontrolun niteliğini çok açık biçimde sergilemektedir: “İç kontrol tekil bir olay değil, bütün bir örgüt faaliyetlerinde ve devamlılık temelinde oluşan bir dizi eylem ve aktivitedir. İç Kontrol, kuruluş içinde ayrı bir sistem olmaktan çok, yönetimin faaliyetlerini düzenlemede ve yönlendirmede yararlandığı sistemlerin ayrılmaz bir parçası olarak kabul edilmelidir. Bu bakımdan iç kontrol, yöneticilerin kurumu çalıştırmalarına ve amaçlarını süreklilik temelinde gerçekleştirmelerine yardımcı olmak üzere alt yapının bir parçası olarak inşa edilen bir yönetim kontroludur.
İç Kontrol Standartları
ABD Sayıştayı’nın İç Kontrol Standartları’nda İç Kontrolun beş standardı şu şekilde sıralanmaktadır:
• Kontrol Ortamı
• Risk Değerlendirmesi
• Kontrol Faaliyetleri
• Bilgi ve İletişim
• İzleme
ABD Sayıştayınca yayımlanan bu beş standartla ilgili bilgiler aşağıdadır.

INTOSAI tarafından da revize çalışmaları süren “INTOSAI Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector” başlıklı rehberde de bu bilgiler değişik bir doz ve üslupta tekrarlanmaktadır.

Bankacılığın Gözetimi ile ilgili Basle Komitesinin 1998 yılında Bankaların Kontrol Sistemleri Hakkında yayımladığı onüç prensip aşağıda yer almaktadır:

Daha önce belirtildiği gibi, iç kontrol bir yönetim aracıdır. Bu bağlamda;
• Etkin bir iç kontrol yapısının tasarlanması, kurulması ve sürdürülmesi yöneticilerin sorumluluğundadır.
• Yönetim, iç kontrol yapısının bir parçası olarak iç denetim birimi oluşturur. İç denetçiler sağlıklı bir iç kontrol yapısının yerine geçmemelidir.
• İç kontrol standartları yöneticilerin çalışmalarını izlemelerini gerektirir.
• Eksiklikler saptandığında düzeltici önlemlerin gecikmeksizin alınması gerekir.
İç denetim yönetime yönelik bir hizmettir. İç Kontrolun incelenip değerlendirilmesi ve en üst yöneticiye güvence sağlanması iç denetim fonksiyonları kapsamındadır. İç denetimin bizzat kendisi örgütün iç kontrol sisteminin bir parçasıdır ve iç denetimin kapsamına yalnızca finansal kontrol değil, iç kontrolun bütün yönleri dahildir.

İç Denetim

Modern iç denetimin oluşumu 1941 yılında İç Denetçiler Enstitüsünün (Institute of Internal Auditors) kurulmasıyla gerçekleşmiştir. İç Denetimin Sorumlulukları Hakkında Tebliğ İç Denetçiler Enstitüsü tarafından 1947 yılında yayımlanmıştır. İç Denetim Mesleki Uygulama Standartları ise aynı Enstitü tarafından 1978 yılında uygulamaya konulmuştur.. Avrupa’da ülkeler iç denetçiler dernekleri Avrupa İç Denetim Enstitüleri Konfederasyonunun üyesidirler. İngiltere’de Hazine tarafından yayımlanan Kamu Sektörü İç Denetim Standartları (Government Internal Audit Standarts) bulunmaktadır.
İngiltere Hazinesi tarafından Avrupa Birliğine aday ülkelerin yararlanması için hazırlanan dokümanda iç denetimin tanımı ve yaptığı faaliyetler çok net ve anlaşılır şekilde belirtilmektedir:
“İç denetim, örgüt bünyesindeki bağımsız bir değerlendirme olup iç kontrol sisteminin etkililiğini ölçmek ve değerlendirmek suretiyle yönetime hizmet sağlamak şeklinde faaliyet gösterir. Bu hizmeti sağlamada İç Denetim:
• İç kontrol sistemini analiz eder ve bir inceleme programı oluşturur.
• Hedeflerin en ekonomik ve verimli bir biçimde gerçekleştirilmesi için sistemler içinde tesis edilmiş kontrolları belirler ve değerlendirir.
• Bulguları ve sonuçları raporlar ve uygun olduğu ahvalde tavsiyelerde bulunur.
• İncelemeye tabi sistemdeki kontrolların güvenilirliği hakkında bir görüş bildirir.
• Örgüt bünyesindeki iç kontrol sisteminin bir bütün olarak değerlendirmek suretiyle bir güvence verir”.
ABD İç Denetçiler Enstitüsü’nün 2001 tarihinde yenilediği iç denetim tanımı şöyledir: “İç denetim; bir kuruluşun faaliyetlerini geliştirmek ve faaliyetlerine katkıda bulunmak üzere tasarlanmış bağımsız güvence ve danışma sağlayan bir faaliyettir. Bu fonksiyon risk yönetimi, kontrol ve yönetişim süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve iyileştirmek üzere sistemli ve bilimsel disiplini olan bir yaklaşım geliştirmek suretiyle, bir kuruluşun hedeflerini gerçekleştirmesine katkıda bulunur”.
Keza, İngiltere Hazinesi tarafından yayımlanan “Kamu İç Denetim Standartları” başlıklı dokümanda da iç denetim şöyle tanımlanmaktadır: “İç denetim, bir organizasyonun bünyesindeki bağımsız ve tarafsız değerlendirme hizmetidir:
İç denetim, esas itibariyle, organizasyonun kabul edilmiş hedeflerinin gerçekleşmesindeki etkinliği ölçmek ve değerlendirmek suretiyle risk yönetimi, kontrol ve yönetişim hakkında Kurum Başkanına bağımsız ve tarafsız bir görüş sunar. Ayrıca, iç denetimin bulguları ve tavsiyeleri denetlenen alanlardaki hat yönetimine (line management) yarar sağlar. Risk yönetimi, kontrol ve yönetişim; hedeflerin gerçekleşmesini, uygun risk değerlendirmesini, iç ve dış raporlamadaki ve hesapverme sorumluluk süreçlerindeki güvenilirliği, yürürlükteki yasalara ve yönetmeliklere riayeti, organizasyon için saptanan davranışsal ve ahlaki standartlara uymayı sağlamak üzere belirlenmiş politikaları, prosedürleri ve faaliyetleri kapsar.
İç denetim, özellikle, organizasyonun risk yönetimini, kontrolunu ve yönetişimini geliştirmede hat yönetimine yardımcı olmak üzere bağımsız ve tarafsız bir danışmanlık hizmeti de sağlar. İç Denetimin danışmanlık hizmeti; yönetimin organizasyonun hedeflerini gerçekleştirmesini sağlamak üzere uygulamaya koyduğu politikaların, prosedürlerin ve faaliyetlerin sistemli ve düzenli bir biçimde değerlendirilmesi ve geliştirmeye yönelik tavsiyelerde bulunulması yoluyla iç denetim becerilerinden yararlanır. Bu tür danışmanlık çalışması iç denetimin risk yönetimi, kontrol ve yönetişim hakkında sunduğu görüşe katkıda bulunur”.

İç Denetim Standartları
İngiltere “Kamu İç Denetim Standartları”nda önce iç denetimin tanımı yapılmakta, daha sonra etik kurallar belirlenmekte ve ardından standartlar iki ana başlıkta ve on standart halinde kurallaştırılmaktadır. Bu standartlarla ilgili özet bilgiler aşağıda yer almaktadır:

Dış Denetim ve Yüksek Denetim

Dış Denetim
Dış Denetimin Kamusal Hesapverme Sorumluluğu Bağlamında Önemi
İngiltere’de Sayıştay, Denetim Komisyonu, İskoçya Denetim Kurumu ve Kuzey İrlanda Denetim Ofisi’nin oluşturduğu Kamu Denetim Forumu tarafından hazırlanan “Kamu Denetiminin (Dış Denetimin) Prensipleri” başlıklı dokümanda vurgulandığı gibi, “ Dış denetim hesapverme sorumluluk zincirinde önemli bir halkadır. Dış denetim, hem kaynak sağlayan seçilmiş ya da atanmış kişilere yönelik olarak yukarı doğru ve hem de tüketicilere, yararlananlara, vergi mükelleflerine ve kamuoyuna yönelik olarak dışa doğru hesapverme sorumluluğunu güçlendirmektedir.”
Uluslararası Muhasebeciler Federasyonu (IFAC) Kamu Sektörü Komitesi tarafından hazırlanan “Kurumsal Yönetişim: Yönetim Kurulu Perspektifi” başlıklı bir dokümanda hesapverme sorumluluk çevriminin “ genellikle, yüksek denetim kurumunun ilgili kurumda inceleme yaparak rapor hazırlaması, bu raporun Yasama tarafından incelenmesi, yasamanın yürütmeye tavsiyelerde bulunması ve yürütmenin cevap vermesi şeklinde dört adımdan” oluştuğu belirtilmektedir.

Dış Denetimin Kapsamlı Amaçları
İngiltere’de Lord Sharman of Redlynch tarafından hazırlanan ve merkezi hükümet açısından denetim ve hesapverme sorumluluğunu konu alan “ Hesapvermekle Yükümlü Tutmak” başlıklı bir dokümanda Kamu Denetim Forumu bildirimlerinden de yararlanılarak kamu parasının dış denetiminin amaçları aşağıdaki şekilde açıklanmaktadır:
• Dış denetim, açık, şeffaf ve hesap verebilir olmak iddialarını taşıyan modern demokrasinin işlemesinde önemli bir rol üstlenebilir ve üstlenmelidir.
• Dış denetim, sadece olaydan sonra ne olduğunu analiz ederek ve raporlayarak değil, ileriye bakarak, çıkarılan dersleri belirleyerek ve iyi uygulamaları yayarak değer katar.
• Dış denetim, yeterli hesapverme sorumluluğu konusunda güvence vererek, kamu hizmetlerinde uygun davranış standartlarını destekleyerek, kamu hizmetlerinde paranın değerinin karşılığının alınmasına yardımcı olarak kamu parasının korunmasında önemli bir rol oynar.
• Dış denetim, kamu parasının doğru olarak harcandığı yolunda kamuoyu güveninin oluşmasında kilit bir öğe olarak kabul edilmektedir.

Dış Denetimin Temel Prensipleri
Kamu Denetim Forumu tarafından hazırlanan “ Kamu Denetiminin (Dış Denetimin) Prensipleri” başlıklı dokümanda;
• Dış denetçilerin denetlenen organizasyonlardan bağımsız olması;
• Dış denetimin geniş kapsamlı olması. Başka bir deyişle, dış denetimin finansal tabloların denetiminin yanı sıra düzenlilik ve sosyal ve ahlaki davranış standartlarına uygunluk ve performans denetimlerini kapsaması;
• Dış denetçilerin, denetimlerinin sonuçlarını kamuoyunun ve demokratik şekilde seçilmiş temsilcilerin istifadesine sunabilmesi;
dış denetimin temel prensipleri olarak vurgulanmaktadır.

Dış Denetim Türleri
Amaç ve konu bakımından “finansal denetim- performans denetimi” veyahut “düzenlilik denetimi-performans denetimi” şeklinde yapılan sınıflandırma dış denetim yönünden son derece önemlidir. Çünkü dış denetim bu iki temel öğe üzerinde inşa edilmektedir. Öyle ki; İngiltere Kamu Denetim Forumu’nun “Kamu Denetimin Prensipleri” başlıklı yayınında belirtildiği üzere, “kamu sektöründeki temel denetim prensiplerinden biri şudur: denetimin kapsamı, hesaplar hakkında güvence vermenin ötesine geçecek ve kaynakların kullanılmasına ilişkin kurumsal yönetişimin öğelerinin incelenmesini içerek şekilde anlaşılmalıdır”; Kamu Denetim Forumu’nun bir başka tebliğinde vurgulandığı gibi, “Uygulamada, ulusal denetim kurumları hem finansal denetimi hem de performans denetimini içeren ‘daha kapsamlı’ kamu denetiminin farklı öğelerini hayata geçirecek bütünleşik bir yaklaşımı teşvik etmektedirler. Böylelikle bir öğenin diğerini bilgilendirmesi sağlanır”.
INTOSAI Denetim Standartlarına göre; düzenlilik denetimi sorumlu kurumların finansal hesapverme sorumluluklarının, finansal kayıtların incelenmesi, değerlendirilmesi ve finansal tablolar hakkında görüş belirtilmesi de dahil olmak üzere doğrulanmasını; finansal sistemlerin ve işlemlerin ilgili kanun ve düzenlemelere uygunluğunun değerlendirilmesi de dahil olmak üzere denetlenmesini; bir bütün olarak devlet yönetiminin mali hesapverme sorumluluğunun doğrulanmasını, iç kontrol fonksiyonunun denetimini; denetlenen kuruluşlarca alınan idari kararların doğruluğunun ve uygunluğunun denetimini; denetimden doğan veya denetimle ilgili olan ve Dış Denetim Organınca açıklanması gereken konuların rapor edilmesini kapsar.
Anılan standartlarda performans denetiminin şunları kapsadığı belirtilmektedir: İdari faaliyetlerin tutumluluğunun sağlıklı idari prensip ve uygulamalar ile yönetim politikalarına göre denetlenmesi; insan, mali ve diğer kaynakların kullanımındaki verimliliğin, bilgi sistemleri, performans ölçüleri ve gözetim düzenlemeleri ve denetlenen kurumlarca belirlenen eksiklikleri gidermek için izlenen yöntemlerin incelenmesi de dahil olmak üzere denetlenmesi; denetlenen kuruluşların etkinliğinin ve kurum faaliyetlerinin yarattığı gerçek etkinin amaçlanan etkiyle kıyaslanmak suretiyle denetlenmesi.
Öte yandan Kamu Denetim Forumu’nun “Dış Denetim, Teftiş ve Düzenlemenin Farklı Rolleri: Kamu İdaresi Yöneticileri İçin Rehber” başlıklı dokümanına göre;
“Finansal denetim, denetçilerin çalışmalarının finansal öğelerini kapsamaktadır: hesapların ve bunların dayanağını oluşturan finansal sistemlerin ve süreçlerin (kamu sektörünün spesifik bölümleri dahil olmak üzere, kamu parasının öngörülmüş amaçlar için harcanmış olup olmadığı) ve kurumsal yönetişimin finansal yönlerinin, örneğin iç kontrolun, risk yönetiminin, dürüstlüğün ve iyi davranış kurallarına uygunluğun denetlenmesidir.
Performans denetimi, denetçilerin çalışmalarının performans öğesi ile ilgilidir: hizmetlerin, fonksiyonların, programların veya spesifik projelerin harcanan paranın değerinin karşılığı olması, organ tarafından faaliyetlerini yönetmek ve kaynaklarını kullanmak üzere uygulamaya konan sistemler ve süreçler ile performans bilgilerinin hazırlanması ve yayımlanması bu denetim kapsamındadır. İngiltere ve Galler’deki yerel idareler bağlamında performans denetimi, denetçilerin, performans planları (best value performance plans) ile ilgili çalışmalarını da içerir.”

Yüksek Denetim
Sayıştaylarca yürütülen dış denetim diğer dış denetim organlarınca yapılan denetimden farklılığı belirtmek üzere yüksek denetim olarak da nitelendirilmektedir.
Sayıştaylar ülkeden ülkeye değişen bir renklilik ve çeşitliliğin yanı sıra, ortak özelliklere de sahiptir. Bu ortak özellikler şöyle sıralanabilir:
• Sayıştayların görev ve yetkileri çoğu kez anayasal planda düzenlenmiştir.
• Sayıştaylarca yapılan denetim, genellikle yasama, yürütme ve yargı içine yerleştirilemeyen “nevi şahsına münhasır” bir kamu faaliyeti sayılmaktadır.
• Sayıştayların yaptıkları denetim, parlamento adına yürütülmekle birlikte; planlanmasında, uygulanmasında ve gerektiğinde sonuçlarının parlamentoya ulaştırılmasında tümüyle bağımsız olan bir faaliyettir.
• Sayıştay başkanlarının ve karar verme durumunda olan diğer meslek mensuplarının yargıç teminatları ya da benzeri güvenceleri bulunmaktadır.
• Sayıştaylar yargı yetkilerinin bulunup bulunmadığına göre denetim sonuçlarının ya tamamını ya da bir kısmını raporlar yoluyla parlamentoya sunarlar.
Bu farklı nitelikleri dolayısıyla Sayıştaylarca yapılan denetim, kamu kesimindeki diğer denetimlerden ayrılmakta ve “yüksek denetim” olarak adlandırılmaktadır.

Öte yandan, kısa adı INTOSAI olan Uluslararası Sayıştalar Birliği’nin orijinal ismi “International Organization of Supreme Audit Institutions” yani Uluslar arası Yüksek Denetim Kurumları Organizasyonudur. Keza, INTOSAI dokümanlarında sayıştaya atıfta bulunulmak istendiğinde, supreme audit institution (yüksek denetim kurumu) terimi kullanılmaktadır.
Yüksek denetimin ilkelerini INTOSAI’nın 1977 yılında Lima’da hazırlanan Deklarasyonunda ve INTOSAI Denetim Standartlarında ayrıntılarıyla bulmak mümkündür.
ECOSAI’nin (Ekonomik İşbirliği Ülkeleri Yüksek Denetim Kurumları Organizasyonu) 1997 yılında Türkiye’de düzenlediği Seminere sunulan “Bağımsızlığa Özel Bir Vurgu Yapılmak Suretiyle Yüksek Denetimin Temel Özellikleri” (essential features of supreme audit wıth special reference to ındependence)" başlıklı tebliğde; yüksek denetimin özellikleri arasında anayasasal statüye, sui generis faaliyete, dışsal karakterde olmaya, objektifliğe ve tarafsızlığa, uzmanlığa ve bağımsızlığa vurgu yapılmıştır.

Dış Denetimde Yerelleşme: Fransa ve İngiltere Örnekleri

Kamu reformunun genel yerelleşme ve yerindelik perspektiflerine paralel olarak bazı ülkelerde dış denetiminin de bir anlamda yerelleştirildiği görülmektedir. Fransa ve İngiltere merkezi dış denetim anlayışlarını bir anlamda yerelde devam ettirerek 1980’lerden itibaren iki ilginç örneği kamu yönetimi ve denetim camialarının istifadelerine ve değerlendirmelerine sunmuşlardır. İki örneğin hesapverme sorumluluğu, şeffaflaştırma, dış denetimin verimliliğini ve etkinliğini arttırma yönlerinden ciddi olarak incelenmesi gerekir.

Fransa Bölge Hesap Mahkemeleri
Bölge Hesap Mahkemeleri (Chambres régionales des Comptes), kapsamlı yerelleşme politikasının bir parçası olarak 1982 yılında oluşturulmuştur. Şu anda Fransa’da 22, denizaşırı topraklarda ise 3 adet Bölge Hesap Mahkemesi bulunmaktadır.
Bölge Hesap Mahkemeleri, yerel idarenin (Local government) ve ilişkili kamu organlarının kendilerine verilen kamu fonlarını kullanmaları noktasından kamusal hesap verme sorumluluğunun sağlanmasında önemli bir rol oynar ve hazırladıkları yönetim denetimi raporları (gözlem mektupları) hem kamu makamlarını hem de halkı bu alandaki gelişmeler konusunda bilgilendirir.
Ancak, Bölge Hesap Mahkemelerinin, etkinliği yaptıkları yönetim denetimleri ile sınırlı değildir. Örneğin;
• Bölge Hesap Mahkemelerinin, yönetim denetimleri ve yaptıkları tavsiyeler aracılığıyla bütün kamu fonları yöneticileri üzerinde reddedilemeyecek bir etkisi vardır. Bölge Hesap Mahkemelerinin yargısal statüsü yayımlanmış çalışmalarına ek bir ilgi sağlanmasına yardımcı olur ve onların geliştirici adımlar atılmasını ve hatta reformlar yapılmasını gerçekleştirmelerini mümkün kılar. Hepsinden önemlisi, Bölge Hesap Mahkemelerinin etkililiği mahkeme olarak statüleri ve bunlarla bağlantılı zorunluluklar ve teminatlar dolayısıyladır.
• bütün kamu hesapları, dayanağını oluşturan tüm dokümanlarla birlikte, yılda bir Bölge Hesap Mahkemelerine sunulur.
• Bölge Hesap Mahkemeleri, hesaplarını öngörülen tarihte sunmayan veyahut direktiflere ya da ihtarlara uymayan Kamu Saymanlarına para cezası vermeye yetkilidir.
• Mahkemeler, hesaplarında belirlenmiş hataların düzeltilmesinin Kamu Saymanlarından talep edildiği yargısal kararlar verir.
• Mahkeme, bir yerel idare için ayrılan fonları mevzuata aykırı şekilde alan herhangi bir kişiyi fiili kamu saymanı olarak sayabilir.
• Seçimle gelmeyen görevliler Bütçe ve Maliye Disiplin Mahkemesi huzuruna çıkarılabilir. Özel koşullara göre, sınırlı şekilde yasayla belirlenen hallerde, seçimle gelen görevliler de Bütçe ve Maliye Disiplin Mahkemesi huzuruna çıkarılabilir.
• Kusur, suç teşkil eden fiil olarak değerlendirilebiliyorsa, Bölge Hesap Mahkemesi Hükümet Komiserinden Ceza Mahkemesindeki savcıyı bilgilendirmesini talep eder.

İlgili Mevzuat ve Yasal Araçlar
Bölge Hesap Mahkemelerinin organizasyonu ve işleyişi yasa ve diğer mevzuat tarafından belirlenmiştir. Yasal hükümlerin çoğu 2 Mart ve 10 Temmuz 1982 tarihli yasalarda belirlenmiş olup bu yasalar 1994 yılında Kamu Maliye Mahkemeleri Kodunda konsolide edilmiştir. Ana düzenleyici hükümler (regulatory provisions) halihazırda kodifiye edilmekte olan 23 Ağustos 1995 (95-944) tarihli Kararnamede yer almıştır.

Bölge Hesap Mahkemelerinin Denetlediği Kuruluşlar
Bir Bölge Hesap Mahkemesi kendi bölgesel yetkisi dahilindeki bütün yerel idareleri (local authorities) denetlemeye yetkilidir: bölge, iller, belediyeler, gruplar (belediyeler, mahalleler, cemiyetleri vb.) ve belediye-arası kuruluşlar. Diğer yerel organlar, örneğin, hastaneler, okullar, kolejler ve konut dernekleri de Bölge Hesap Mahkemelerinin yetki kapsamına girmektedir. Bölge Hesap Mahkemeleri yasa gereğince değişik kamu organları üzerinde kanunî yetkiye sahiptir. Ancak, kamu fonlarını kullanan örneğin yarı-kamu şirketleri açısından ve yerel idarelerce finanse edilen gönüllü kuruluşlar bakımından Mahkemeler, mecbur değillerse de, yetkilerini kullanabilirler.
Sayıştay, bazı ulusal kamu kuruluşlarının örneğin, üniversitelerin ve ziraat odalarının denetim yetkisini Bölge Hesap Mahkemelerine devredebilir.

Bölge Hesap Mahkemelerinin Denetlediği Kişiler
Bütün yerel idarelerde ve kuruluşlarda harcamaya ya da gelire yol açan bütün faaliyetlerin sorumluluğu ita amirine aittir. İta amiri, seçilmiş ya da atanmış üst düzey görevli, örneğin belediye başkanı, bölgesel ya da genel meclisin başkanı, bir hastanenin icra başkanı ya da okulun müdürü olabilir.
Ancak, bu tür gelirler ve giderler ancak yıllık hesaplarını ve dayanaklarını belgeleri yetkili Hesap Mahkemesine sunan Kamu Saymanları tarafından tahsil edilebilir veya ödenebilir. Kamu Saymanları genellikle Maliye Bakanlığının görevlileridir ve sorumluluklarını gerektiği şekilde yerine getirmezlerse mali olarak ve şahsen sorumludurlar.
Küçük belediyeler bakımından, Kamu Saymanları hesaplarını Maliye Bakanlığının yerel temsilcisi Defterdara verir ve hesaplarını Defterdar tasdik eder. Defterdar hesaplarda hata bulursa, Bölge Hesap Mahkemesinden Kamu Saymanının tazmine muhatap olmasını talep edebilir.

Bölge Hesap Mahkemelerinin Görevleri
Bütçe tasarılarının gözetimi
Yerel idareler ve yerel kuruluşlar, her yıl, bir bütçe kabul eder ve gelecekteki gelirler ve giderler için yetki verirler. Bölge Hesap Mahkemesinden, zaman zaman, bütçenin kabulünde ve uygulanmasında uyulacak kurallar hakkında resmî bir görüş vermesi istenir.
Hesapların yargısal denetimi
Bölge Hesap Mahkemesi Kamu Saymanının bütçeye uygun davranıp davranmadığını inceler ve hesapların yasalara, yönetmeliklere ve diğer belirlenmiş prosedürlere uygunluğu hakkında karar verir.
Yönetim denetimleri
Bölgesel ve Teritoryal Hesap Mahkemeleri İta Amirinin performansı hakkında raporlamada bulunabilir.

Yönetim Performans Denetimleri
Hesapların denetimi sırasında Bölge Hesap Mahkemeleri yerel idarelerin ya da organizasyonların yönetimi hakkında görüş bildirebilir.
Bu denetim İta Amirinin ya da İcra Başkanının ve astlarının sadece kurallara uygun davrandıkları üzerinde değil, bu kişilerin verimli ve etkili şekilde faaliyet gösterip göstermedikleri üzerinde de durur.

Yönetim Performans Denetimi Raporları
Mahkeme, yönetim denetimi bulgularını gözlem mektubu şeklinde verir. Bu mektuplar yargısal denetimin takiben verilen “yargısal kararlar” ile karıştırılmamalıdır.
İta Amirine verilen temel güvencelerden birisi cevap verme hakkı ile ilgili prensiptir. İta Amiri, başlangıç bulgularına, belli bir süre içinde cevap verme hakkına sahiptir.
Nihaî rapor, ilgili konseyin sonraki genel kuruluna sunulur. Bu durum, Bölge Hesap Mahkemesinin kuruluş hakkındaki görüşlerinin geniş bir ilgi toplamasına yol açar. Kamuoyuna yönelik bu açıklık Bölge Hesap Mahkemelerinin etkililiğinin nedenlerinden biridir.

Temyiz Yolları
Sayıştay ve Bölge Hesap Mahkemeleri farklı faaliyet alanlarına sahip olsalar da tek bir yargı yetkisini (jurisdiction) oluşturmaktadırlar. Yerel idarelerin ve diğer kamu organlarının yargısal denetimi açısından, Bölge Hesap Mahkemeleri ilk derecede yargılar, temyiz Sayıştayda yapılır.

Sayıştay ile Bölge Hesap Mahkemeleri Arasındaki İlişkiler
Yüksek mali mahkeme ile bölge mahkemeleri arasındaki ilişki sadece temyiz ile sınırlı değildir:
• Bir Bölge Hesap Mahkemesinin Başkanı daima Sayıştayın bir yargıcıdır.
• Yargıçların meslekî kariyerleri ve mahkemelerin faaliyetleri hakkında karar veren Bir Bölge Hesap Mahkemeleri Yüksek Konseyi her iki dereceden yargıçlardan oluşur. Konseye Sayıştay Birinci Başkanı başkanlık eder.
• Sayıştay Savcısı Sayıştaya teknik hukukî görüş bildirir ve bazı sınırlı durumlarda Cumhuriyet Savcısı olarak faaliyet gösterir. Buna göre Sayıştay Savcısı Hükümet Komiserlerince Bölge Hesap Mahkemeleri için üstlenilen benzer eylemleri yönetir ve koordine eder.
• Bir irtibat komitesi Sayıştay ve Bir Bölge Hesap Mahkemeleri tarafından yapılan ortak incelemeleri koordine eder.
• Sayıştay, Bölge Hesap Mahkemelerini teftiş eder.
• Bütün Bölge Mahkemelerini ilgilendiren idarî problemler Sayıştayın idarî departmanı tarafından onların özerkliklerine halel gelmeksizin izlenir.
• Onların kendi yargı yetkilerinin kesin hatlarıyla belirlenmiş olması Sayıştayın ve Bölge Hesap Mahkemelerinin karşılıklı olarak birbirlerine hizmet sunmalarına engel değildir. Bu durum, özellikle dokümantasyon ve eğitim için geçerlidir.
• Sayıştayın yıllık raporu Sayıştayın ve Bölge Hesap Mahkemelerinin bulgularına dayanır.

İngiltere Denetim Komisyonu

Yetkileri ve Bağımsızlığı
Denetim Komisyonu, yasayla oluşturulmuş bir kurul olup bakanlık-dışı icracı bir kamu organıdır.
düzenleyici olarak Komisyon yerel yönetimleri ve ulusal sağlık idarelerini denetleyecek denetçiler için, yıllık denetim rehberi mektubuyla desteklenen bir Denetim Uygulama Tüzüğü hazırlamaktan ve bu Tüzüğü en az beş yılda bir gözden geçirmekten sorumludur.
1994 yılında, Komisyon ile Çevre ve Sağlık Bakanlıkları ve Welsh Ofisi “Sorumluluk ve Hesap Verme Sorumluluğu Ortak Bildirisi”ni hazırladılar. Bu belge Komisyonun Hükümetten bağımsızlığını vurgulamakta ise de, Hükümetin, Komisyonun sağlam ve güvenilir yönetim süreçlerine sahip olmasını sağlama sorumluluğu bulunduğunu da belirtmektedir.
1992 Tarihli Yerel İdare Kanunu Komisyona ilave sorumluluklar yüklemiştir ki, bunlar arasında mahallî idareleri yıllık olarak mukayeseli performans göstergeleri yayımlamaya yönlendirmek de bulunmaktadır.
Komisyonun sponsorluğu Çevre, Ulaşım ve Bölgeler Bakanlığı tarafından yapılmaktadır.

Görevleri
Bağımsız bir izleme (watchdog) kurumu olarak Denetim Komisyonu;
• İngiltere ve Galler’deki Yerel yönetimlerin, Ulusal Sağlık İdaresi (NHS) kuruluşlarının ve adli yargı kuruluşlarının kamu harcamalarını denetlemek üzere bağımsız dış denetçiler görevlendir ve bu denetçilerin çalışmaları ile ilgili düzenlemeler yapar.
• Komisyon kamu maliyesinin düzgün (proper) yönetilmesini sağlar ve kamu hizmetinden sorumlu olanların verimliliği, etkinliği ve tutumluluğu gerçekleştirmelerine yardımcı olur.
• Kamu hizmetlerinin kalitesi ile ilgili olarak bilgi toplar ve bu bilgileri diğer kurumlarla paylaşır.
• Uygulamaya dönük tavsiyelerde bulunarak, iyi uygulamaları yaygınlaştırarak ve hizmetten yararlanan yöre sakinlerinin tepkilerini (feedback) öğrenerek kamu hizmetinde gelişme sağlamaya çalışır.
• Ayrıca, kamu idarelerini teftiş eder, sonuçları hakkında kamuoyuna rapor verir. Yerel hizmetlerin teftişi aracılığıyla, bu hizmetlerin kalitesini ve maliyet-etkinliğini değerlendirir ve yerel idarelerin sürekli biçimde iyileştirilmesine katkıda bulunur.
• Komisyon ulusal performans incelemeleri (national value-for-money studies) yapar. Bu çalışmalar yerel hizmetlere kullanıcıların perspektifinden bakar, performansı kıyaslar ve iyi uygulamaları tespit ve teşvik eder, araştırma programları uygular.

Ana Hizmet Alanları
Denetim Komisyonu başlıca 4 alandaki kamu hizmetleriyle ilgilenir;
• Yerel hizmetler; (eğitim, sosyal hizmetler ve barınma hizmetleri, boş zamanları değerlendirme, çevre, suçun önlenmesi gibi yerel meclislerin sunduğu bütün hizmetler; buna ilaveten meclislerin planlama, finansman, yönetim ve insan kaynakları gibi merkezi fonksiyonları)
• Barınma/konut temini/iskân(housing); Meclis tarafından sunulan konut edindirme hizmetleri ve konut birliklerinin teftişi.
• Sağlık; stratejik sağlık idareleri, hastaneler ve ilk yardım kuruluşları, korunmaya muhtaç çocuklar gibi sosyal hizmetlerle çakışan sağlık faaliyetleri
• Ceza yargısı ve toplum güvenliği; Emniyet güçleri ile değil emniyet makamları tarafından sunulan hizmetlerle ve cezaevi hizmetleriyle değil şartlı salıverme kurullarıyla ilgilenir. Ayrıca, suçlu gençlik çeteleri gibi adli yargı sisteminin yerel hükümetin yaptıkları ile çakışan diğer kısımları da ilgi alanı içindedir.
• Galler Bölgesi; Denetim Komisyonu’nun Galler’de ayrıca, yukarıda sayılan hizmetlerle spesifik olarak uğraşan bir departmanı bulunmaktadır. Galler’deki Denetim Komisyonu yukarıdaki hizmetlerle ilgilense de, çoğunlukla İngiltere’deki partnerinden farklı çalışır; faaliyetleri Galler’in spesifik sorunlarına dönüktür.

Yapısı ve Fonksiyonları
Denetim Komisyonu’nun yönetim kurulu, Başkan dahil, 18 üyeden (Commissioners) oluşur.
Komisyon her iki ayda bir toplanır. Bu düzenli toplantılara ilaveten görevin spesifik alanlarını değerlendirmek ve gözden geçirmek üzere Komisyon içinde üç yeni panel oluşturulmuştur. Bu paneller;
• Strateji Kurulu
• Denetim Komitesi (sistemleri, kontrolları ve finansal performansı inceler)
• Görevlendirme ve Ücretlendirme Komitesi
Organizasyonun günlük işleri İcra Başkanı (Chief Executive) tarafından yönetilir. Genel Müdürün altında bir direktörler ekibi bulunur. Komisyonun İcra Başkanı “Denetim Kontrolörü” (Controller of Auditor) olarak adlandırılır. Komisyon kurulurken ilk görevlendirme Başbakan (Secretary of State); müteakip görevlendirmeler ise Komisyon tarafından yapılmıştır.

Denetim Komisyonu’nun Üyeleri ve Yetkileri
Komisyon üyeleri, yasal danışma sürecini takiben Çevre ve Sağlık Bakanlıkları ve Welsh Ofisi’nin Devlet Sekreterleri tarafından atanır.
Üyeler yerel yönetimler, muhasebe ve denetim mesleği, sendikalar ve kamu sektörü dahil olmak üzere geniş bir meslek yelpazesi içinden seçilirler.
Ataması yapıldıktan sonra, bir üyenin konumu güvencededir ve kendisi, ancak, yasada belirlenen sınırlı hallerden birine dayanılarak Devlet Sekreteri tarafından görevden alınabilir. Ancak, üyeler üç yıl gibi göreli olarak kısa bir süre için atanmaktadır ve atamalar yenilenmektedir.
Üyelerin işlevi, aylık toplantıya dayalı olarak, icracı olmayan karakterdedir ve kısmî zamanlıdır. Üyelerin pozisyonları icracı olmayan kurullardakine ve otonom kamu sektörü organizasyonları başkanlarınınkine benzerdir.

Denetim Komisyonu’nun Personeli
Komisyonun personeli 2500 civarındadır. İletişim, insan kaynakları ve ödemeler gibi ortak hizmetler Londra (Merkez), Kardif ve Bristol’deki (personel, eğitim, finans, BT ve satın alma hizmetleri dahil Destek ve Yönetim Birimi) ana bürolar tarafından gerçekleştirilir. Denetçiler ve müfettişler bu bürolarda bulunur. Komisyonun bölgesel ofisleri arasında bir ağ kurulmuştur.
Denetim Komisyonu ile Yerel meclislerden ve sağlık kurumlarından hizmet alan kişiler arasındaki ana bağlantıyı İrtibat Yöneticileri (Relationship managers) sağlar. Bu yöneticiler bölgesel esas göre görevlendirilirler. 5 adet bölge ofisi vardır: Merkez, Londra, Kuzey, Güney ve Galler.

Denetçiler ve Denetim Komisyonu
Denetim Uygulama Tüzüğü, denetçilerin Komisyondan bağımsız olarak davranmaları gerektiğini belirtmektedir. Ne var ki denetçi ile Komisyon arasındaki ilişki gerçekten bir kol boyu uzaklıkta değildir. Komisyonun denetçilerle ilgili pek çok görevi vardır: onları (denetçileri) atar; denetimin kalitesini düzenler; ve olağandışı denetim yapılmasını da isteyebilir.
İster Bölgesel Denetim Biriminden ister firmadan seçilsin görevlendirilmiş bütün denetçiler, statüsel sorumluluklarını yerine getirmede aynı derecede meslekî bağımsızlığa sahiptirler.

Denetçiler ve Denetlenen Organlar
Denetim Uygulama Tüzüğü, denetçilerin görevlerini, denetlenen organdan bağımsız olarak icra etmelerini öngörmektedir.
Mahallî idareyi ve Ulusal Sağlık Hizmeti organlarını denetlerlerken denetçilerin 1998 tarihli Yasaya göre bazı görevleri bulunmaktadır ki, bu görevler, kabaca, iki fonksiyon çerçevesinde sınıflandırılabilir: birincisi, harcamaların ve hesapların yasallığının ve düzenliliğinin kontrol edilmesi (finansal denetim); ikincisi, harcamalardan paranın değerinin karşılığının alınmasına yönelik düzenlemelerin incelenmesidir.

Denetim Komisyonu ve Bölgesel Denetim Birimi Arasındaki İlişki
1994 yılı Kasım ayından bu yana Komisyonun denetim personeli yalın biçimde “Bölgesel Denetim” olarak adlandırılan bir kuruluş bünyesinde yöneltilmektedir. Komisyon ile Bölgesel Denetim arasındaki ilişki, bir bakanlık ile bir “Gelecek Adımlar” (kuruluşu arasındaki ilişkiye benzer olmayı hedeflemektedir. Yani, kuruluş, bir “Çerçeve Doküman” koşulları çerçevesinde, yönetsel bağımsızlığa sahiptir. Diğer kuruluşlarda olduğu gibi, Bölgesel Denetim’in tesisi, statüsel resmî bir yasal değişikliği içermeyi hedeflememektedir ve Bölgesel Denetim’in personeli Komisyon’un çalışanları olmayı sürdürmektedir. Komisyon, her bir yerel idare veya sağlık hizmeti organı için ya Bölgesel Denetimi ya da kabul görmüş özel sektör denetim firmasını görevlendirir. Uygulamada işin yaklaşık yüzde 70’i Bölgesel Denetim tarafından gerçekleştirilir. Bölgesel Denetim ile özel sektör firmaları arasında yapılan seçim, çoğunlukla, bir fiyat rekabetine dayanmaz.

Ulusal Denetim Ofisi (İngiltere Sayıştayı) ile Denetim Komisyonu’nun Farkı
İngiltere Sayıştayı kamu harcamalarını Parlamento adına inceler. Hükümetten bağımsız olup bütün bakanlıkların ve çok sayıdaki kamu kurum ve kuruluşunun hesaplarını denetler ve Parlamentoya rapor sunar.
İngiltere Sayıştayı’nın aksine, Denetim Komisyonunun Parlamentoyla doğrudan bir ilişkisi bulunmadığı gibi, mahallî idareyle Ulusal Sağlık Hizmeti organlarıyla ilgili denetim raporlarının gönderildiği Kamu Hesapları Komitesine denk bir organ da yoktur.
Komisyon denetçilerin atanmasından ve denetimle ilgili düzenlemeleri yapmaktan (regüle etme) sorumlu ise de, İngiltere Sayıştayı’nın aksine, kendisi, bizzat, herhangi bir hesabı denetlemez. Komisyon, çalışmayı yürütmek üzere, ya bölge denetçisini (district auditor) ya da özel sektör denetçisini görevlendirir.

Denetim Komisyonu’nun Denetlenmesi
Denetim komisyonu da diğer merkezi idare kurumları gibi İngiltere Sayıştayı tarafından denetlenir. Denetim Komisyonun kendi hesapları, diğer merkezi kuruluşların hesaplarınınki gibi, İngiltere Sayıştayı tarafından denetlenmektedir. Harcama sürecinin diğer ucunda Komisyon, gelirlerinin sponsor bakanlıktan değil, denetim ücretlerinden kaynaklanması anlamında kendi kendini finanse eden bir organdır.

Kapsamlı Performans Değerlendirmesi
Kapsamlı Performans Değerlendirmesini (Comprehensive Performance Assessment) geliştirme programı; birlik ve taşra meclisleri (unitary and county councils) için 2002 yılında, il ve ilçe meclisleri (district and borough councils) için 2003 yılında ortaya konmuştur. Bu Değerlendirme, bir meclisin nasıl çalışacağı konusundaki kendi kararı ile bunun daha iyi nasıl çalışacağı konusundaki bir dış değerlendirmeyi bir araya getirir.
Bu değerlendirme ile; meclislere; nasıl yapacakları, nasıl yaptırtacakları ve yöre sakinlerinin, o meclisin performansını diğerlerininkiyle nasıl kıyaslayacakları anlatılır.

Denetim Raporları
Finansal Hesaplarla İlgili Tasdikler ve Görüşler
1998 tarihli Yasa, denetim sonuçlandığında, hesaplar hakkında denetçilerin, denetimin mevzuata göre tamamlanmış olduğunu tasdik etmelerini ve görüş bildirmelerini öngörmektedir.
Yönetime Verilen Mektuplar
Denetçi, her yıl, “yönetim mektupları” diye adlandırılan dokümanlarda denetimin ana mesajını özetler. İsminden de anlaşılacağı üzere, mektup, esas itibariyle, denetlenen organın yönetiminden sorumlu kişileri muhatap almaktadır ki, yerel idareler söz konusu olduğunda, görevliler ve seçilmiş üyeler bu kişiler kapsamındadır.
Yerel Performans (VFM) İncelemeleri
Görevlendirilmiş denetçilerce üstlenilen yerel performans incelemelerinin Denetim Komisyonu tarafından bizzat yapılan ulusal incelemelerden ayrı tutulması gerekir. 1998 Tarihli Yasanın 5/1-e maddesi hükmü, denetçilerin, tasarrufun, verimliliğin ve etkinliğin sağlanması için gereken düzenlemelerin bulunup bulunmadığını incelemesini öngörmektedir.

Kamuoyunu İlgilendiren Raporlar
Hesapların incelemesini tamamladıktan sonra yerel idare denetçisi –ister iyi ister kötü- herhangi bir önemli konu hakkında, kamu çıkarının böyle davranılmasını gerektirdiğini düşünmesi halinde, ivedi bir rapor hazırlayabilir.
Performansla İlgili Ulusal İncelemeler
Bizzat Komisyon, iki yasal yetki çerçevesinde Ulusal performans incelemeleri yapmaktadır. Ulusal performans incelemeleri, mukayeseli yönetim incelemeleridir. Bunlar tek tek organlardan ziyade özel alanları irdelemektedir. Ulusal raporlar, yerel idare (polis dahil) ve Ulusal Sağlık Hizmetleri olmak üzere iki ana gruba ayrılabilir.

Teftiş ve Bağlantılı Kavramlar ve Teftiş Fonksiyonunu Geliştirme Çalışmaları: İngiltere Örneği

Teftiş, Denetim ve Düzenleme Fonksiyonlarının Farklılıkları ve Benzerlikleri
İngiltere Kamu Denetim Forumu tarafından hazırlanan “Dış Denetim, Teftiş Ve Düzenlemenin Farklı Rolleri: Kamu İdaresi Yöneticileri İçin Rehber” başlıklı dokümanda; “Denetçilerin –özellikle performans denetçilerinin- müfettişlerin ve düzenleyicilerin rolleri arasında bazı benzerlikler bulunmakta ise de, bu roller farklı, ama tamamlayıcı faaliyetlere işaret etmektedir” denildikten sonra, Denetim, teftiş ve regülasyon (düzenleme) dünyası (nın) karmaşık ve değişken” olduğu vurgulanmaktadır.
Bu dokümanda, farklılıkları ortaya koyabilmek bakımından finansal denetim, performans denetimi, teftiş ve düzenlemenin tanımları yapılmaktadır. Bu tanımlar aşağıdadır.

Aynı dokümanda bu tanımlardan hareketle, sırasıyla; dış denetim, teftiş, düzenleme hakkında şu açıklamalara yer verilmektedir:
• “Kamu denetimi (dış denetim), ulusal denetim kuruluşları ve bu kuruluşlar tarafından atanan özel firmalar denetçileri aracılığıyla icra edilen finansal denetimi ve performans denetimini kapsar. Denetim, teftiş ve düzenleme, bunların hepsi, paydaşlara bağımsız güvence sağlar. Finansal denetim ve performans denetimi, kamu parasının idaresi ve kurumsal yönetişim ile kamu organlarının performansı hakkında güvence verir. Teftiş hizmetlerin kullanıcılarının ihtiyaçlarını karşıladığı ve ulusal ve yerel standartlarla ve hedeflerle uyumlu performans düzeylerine ulaştığı konusunda bir güvence sağlar.
• Düzenleyiciler düzenlemeye tabi tutulmuş organların minimum yasal ve meslekî standartlara uygunlukları konusunda güvence verir ve vatandaşları ve/veya hizmetin alıcılarını bu standartlara uymama zaafı ile bağlantılı risklerden korumaya çalışır.z
• Bütün denetçiler, müfettişler ve düzenleyiciler meslekî ve yönetsel uzmanlık birikimine sahip olmalıdırlar. Bu kişiler, planlama sırasında çalışmalarını yoğunlaştırmak üzere riski, önemliliği ve/veya anlamlılığı dikkate alırlar.
• Denetçiler ve müfettişler, performansta değişikliğe ve gelişmeye yol açmak için, esas itibariyle, bulguların yayımlanmasına dayandıkları halde, düzenleyiciler uygunluğu sağlamak için icraî yetkilere sahiptir. Bazı müfettişler de fonksiyonların transfer edilmesi tavsiyesinde bulunmak veya hatta, standartların kabul edilemeyecek derecede düşük olduğu hallerde, organları faaliyetten alıkoymak yetkisini haizdir. Ancak, müfettişler bu yetkileri kullandıkları hallerde incelemeye (review) tabi organın düzenleyicisi olarak davrandıkları şeklinde algılanabilirler. Belli koşullarda, ulusal denetim kurumlarından ve onların atanmış denetçilerinden bazıları da düzenleyici yetkiler kullanabilirler.”

Müfettişlikler ve İnceleme Organları
Başbakanlık Kamu Hizmetleri Reform Ofisi tarafından üretilen “Inspecting for Improvement: Developing a Customer Focused Approach” (Gelişme Yararına Teftiş: Müşteri Odaklı bir Yaklaşımın Oluşturulması) başlıklı dokümana göre Müfettişlikler ve İnceleme (review) organları aşağıda sıralanmıştır:
• Yetişkin Öğrenimi Müfettişliği (Adult Learning Inspectorate)
• Denetim Komisyonu Müfettişlik Birimi (Audit Commission Inspection Service)
• Sosyal Yardımlar Yolsuzluk Müfettişliği (Benefit Fraud Inspectorate)
• Sağlık Gelişimi Komisyonu (Commision for Health Improving)
• Kraliyet Savcılık Hizmetleri Müfettişliği (HM’s Crown Procecution Service Inspectorate)
• İtfaiye Hizmetleri Müfettişliği (HM’s Fire Service Inspectorate)
• Polis Müfettişliği (HM’s Inspectorate of Constabulary)
• Cezaevi Müfettişliği (HM’s Inspectorate of Prisons)
• Şartlı Tahliye Müfettişliği (HM’s Inspectorate of Probation)
• Yargı Hizmetleri Müfettişliği (HM’s Magistrates Court Service Inspectorate)
• Eğitim Standartları Ofisi (Office for Standards in Education)
• Yüksek Eğitim Kalite Güvence Ajansı (Quality Assuarance Agency for Higher Education)
• Sosyal Hizmetler Müfettişliği (Social Services Inspectorate)

Teftiş Fonksiyonunu Geliştirme Çalışmaları
İngiltere’de Kamu Reformu çalışmaları ve vatandaşa odaklı hizmet anlayışı çerçevesinde son birkaç yılda teftiş fonksiyonundan daha fazla yararlanması ve bu fonksiyonun daha etkili hale getirilmesi yönündeki çabalar yoğunlaşmıştır.
Bu bağlamda Kamu Denetim Forumu’nun daha önce sözü edilen dokümanı ile Başbakanlık Kamu Hizmetleri Reform Ofisi tarafından üretilen “Inspecting for Improvement: Developing a Customer Focused Approach” (Gelişme Yararına Teftiş: Müşteri Odaklı bir Yaklaşımın Oluşturulması) ve “The Government’s Policy on Inspection of Public Services” (Hükümetin Kamu Hizmetleri Teftiş Politikası) başlıklı dokümanlar burada zikredilmeye değerdir.
Keza, İngiltere’de Local Services Inspectorate Forum adı altında bir platform oluşturulduğunu vurgulamak gerekir.
İngiltere Kamu Hizmetleri Reform Ofisi’nin “Hükümetin Kamu Hizmetleri Teftiş Politikası” başlıklı dokümanında; “Kamu parasının ve kamu hizmetleri sunumunun özel hesapverme sorumluluk biçimleri ve standartları bulunmaktadır. Teftiş mekanizması kamu hizmetlerinin geliştirilmesine önemli ölçüde katkı sağlar ve kamu kaynaklarının sevk ve idaresi hususunda güvence verir” denilmekte ve İngiltere hükümeti’nin “bu politika belgesiyle, halka güvence verilmesinde ve kamu hizmetlerinin gelişimine destek sağlanmasında kullanıcı odaklı ve etkinlik hedefli bir teftişe duyduğu güveni” açıkladığı vurgulanmaktadır.
Bu Politika Belgesinde teftişin bir dış inceleme/gözden geçirme (external review) olduğu belirtildikten sonra, teftişin;
• hizmet verenlerden (service providers) bağımsız olarak yapılması,
• hizmetlerin güvenli (safe) ve gerektiği (proper) biçimde sunulduğuna dair bakanlara (ministers) ve kamuoyuna güvence vermesi,
• hizmetlerin iyileştirilmesine katkı sağlaması,
• kamuoyuna rapor sunması,
• harcanan paraya değmesi
gereğine işaret edilmektedir. Aynı dokümanda “Teftişin İlkeleri” şöyle belirtilmektedir:

Bu Politika Belgesinde; çok önemli bir vurgu yapılarak “müfettişler, güvence sağlamanın ayrılmaz bir parçası olarak kamuoyuna rapor sunmalıdırlar” denilmektedir. Belge raporlama konusunda aşağıdaki hususları ana hatlarıyla öne çıkarmaktadır:
• “Teftiş raporları, aksine bir gerekçe bulunmadıkça, örneğin, kamusal raporlamanın kamu çıkarlarına en iyi şekilde hizmet etmediği ya da Bakana hassas bir politika tavsiyesinde bulunulması durumunda, kamusal etki alanında (public domain) değerlendirilmelidir.
• Müfettişlerin kamusal etki alanı içindeki kararlarıyla ilgili kriterlerin de yürürlüğe konması ve bu kriterlerin nasıl geliştirileceği ve zaman içinde nasıl değiştirileceği konusunda danışmaya açık olması gerektiği hususları izlenmelidir.
• Teftiş raporları, nasıl iyileştirileceği konusunda yapıcı tavsiyelerde bulunmak suretiyle, yetersiz performans gösterenleri veya hizmet sunumundaki başarısızlıkları tespit etmelidir.
• Teftiş Kurulları, kabul edilen tavsiyelerin gerektiği şekilde uygulamaya konulup konulmadığını belirlemek ve hedeflenen etkilerin yaratılıp yaratılmadıklarını anlamak üzere, makul bir izleme çalışması gerçekleştirmelidir.
• Teftiş raporları; hizmetin son kullanıcıları için erişilebilir olması bakımından
? Özlü,
? Açık
? Kanıta dayalı
? Kolay anlaşılır biçimde yazılmış olmalıdır.
• Müfettişler, teftiş edilen kurumlarla ve halkla iletişimi geliştirmek için bulgularının ve derecelendirmelerinin (ratings) raporlanmasını mümkün olduğunca, ortak bir sistem içinde yapmalıdırlar.”

ABD’de Federal Genel Teftiş Ofisleri ve Bu Bağlamda Denetim, Teftiş ve Soruşturma Standartları

Federal Genel Teftiş Ofislerine Toplu Bakış
Federal Genel Müfettişin görevleri, sorumlulukları ve yetkileri1978 tarihli Genel Müfettiş Yasasında ve değişikliklerinde düzenlenmiştir. Sonradan, mevzuat gereğince Genel Müfettişleri bulunan kurum sayısını arttırmak ve küçük ve bağımsız kurumlarda Genel müfettişler oluşturmak amacıyla Yasaya ilaveler yapılmıştır. Mevzuat gereğince, halen, 57 Genel Müfettiş 59 federal kurumda gözetim (oversight) faaliyetinde bulunmaktadır.

Genel Müfettişin Görevleri
1978 tarihli Genel Müfettiş Yasası ve eklerine göre Genel Müfettişin görevleri:
• Bağımsız ve tarafsız biçimde denetimler (audits), soruşturmalar (investigations) teftişler (inspections) ve değerlendirmeler (evaluations) yapmak,
• İsrafı (waste), sahteciliği (fraud) ve suistimalleri (abuse) önlemek ve ortaya çıkarmak,
• Verimliliği, etkinliği ve tutumluluğu özendirmek,
• Yürürlükteki ve yürürlüğe girecek yasaları ve yönetmelikleri incelemek,
• Kurum yöneticilerini ve Kongreyi eksiksiz şekilde ve güncel (currently) olarak bilgilendirmektir.

Genel Müfettişlerin Atanması ve Görevden Alınması
• Genel Müfettişler politik bağlantıları hesaba katılmaksızın atanırlar.
• Göreve atanacak kişilerin kişisel dürüstlüklerine ve
o muhasebe, denetim, finansal analiz;
o hukuk, yönetim analizi, kamu idaresi; veya
o soruşturma
alanlarında uzman olmalarına dikkat edilir.
• Kabine düzeyindeki bakanlıkların ve bakanlıklara bağlı önemli kuruluşların Genel Müfettişleri Başkan tarafından Senatoya danışılarak atanır. Bu şekilde atanan genel müfettişler, ancak Başkan tarafından görevden alınır. Belirli Federal kuruluşların (küçük bağımsız kuruluşlar, şirketler ve yetki devredilen diğer kuruluşlar) genel müfettişleri bu kurumların yöneticileri tarafından atanır ve görevden alınabilir.
• Genel müfettişin Başkan ya da kurum yöneticisi tarafından görevden azledilmesi durumunda, bu husus Kongrenin iki meclisine de bildirilir.
Genel Müfettişlerin Bağımsızlığı
Genel müfettişler bağımsızdırlar. Yasaya göre, genel müfettişler kurum yöneticisinin ya da vekilinin genel gözetimine tabi olduklarından, yürüttükleri bir denetim ya da bir soruşturma kurum yöneticisi ya da vekili tarafından engellenemez ve yasaklanamaz.

Genel Müfettişlerin Yetkileri ve Sorumlulukları
• Kurumun bütün kayıtlarına ve bilgilerine doğrudan erişme,
• Gerek gördükleri denetimleri ve soruşturmaları yapma ve raporları yayımlama (ulusal güvenlik ve yasal müeyyideye bağlanmış olanlar hariç olmak üzere)
• Kurum dışından bilgi talebini havi yargısal nitelikte kağıtlar düzenleme
• İfade için yemin ettirme
• Kendi personelini işe alma ,yönetme ve kaynaklarla ilgili sözleşme yapma ve bunları kontrol etme.

Genel Müfettişlerin Gözetimi
• Genel müfettişler kurum yöneticisinin genel gözetimi altında faaliyette bulunurlar. Ancak, statüsü gereğince, genel müfettişlerin kurum başkanı ve Kongreye dönük olmak üzere ikili ve bağımsız raporlama ilişkisi bulunmaktadır.
• Bir genel müfettişin uygunsuz davranışları ile ilgili suçlamalar için Başkanlık Dürüstlükve Verimlilik Komitesine (Integrity Committee of the President=s Council on Integrity and Efficiency /PCIE) başvurulması gerekir.

Genel Müfettişin Çalışma Sonuçlarının Duyurulması
Genel müfettişlerce birçok yazılı rapor hazırlanır:
• Mesleki standartlara göre hazırlanmış denetim, soruşturma ve teftiş/değerlendirme raporları
• Kongreye sunulan ve Genel Müfettişin çalışmalarını anlatan altı aylık raporlar
• Hoşgörülemez (egregious) ve bağışlanamaz (flagrant) problemleri ve /veya suiistimalleri kurum yöneticisine rapor etmek üzere yazılan ivedi mektuplar. Kurum yöneticisi daha sonra bu raporları, kendi görüşüyle birlikte, yedi gün içinde Kongreye iletir.
Genel Müfettişler ayrıca:
• Kurum içinde bilgi sağlamaya yönelik taleplerinin makul olmayan biçimde reddedilmesini Kurum yöneticisine,
• Federal Suç Yasasının ihlalinden kuşkulanılan durumları Cumhuriyet Savcısına raporlamalıdırlar.
Genel Müfettişin İyi Yönetime Katkısı
• Bilgisayar güvenliği, Kamusal Performans ve Sonuçlar Yasası ve finansal yönetim gibi, devlet ölçeğindeki kritik girişimler hakkında analizler yapmak ve önerilerde bulunmak,
• Problemleri bağımsız biçimde incelemek ve muhtemel çözüm yolları için tavsiyelerde bulunmak,
• Denetim, soruşturma ve teftiş ile ilgili mesleki standartları esas alan ve olgulara dayalı raporlar yayımlamak,
• Yeni planlar hazırlanırken teknik ve /veya danışma nitelikli tavsiyelerde bulunmak,
• Kurum yöneticisi tarafından istenilmesi üzerine iddiaları bağımsız biçimde soruşturmak,
• sahtecilik ve suiistimal iddiaları ile ilgili gizli bilgilerin bildirilmesi için çalışanların ve üçüncü kişilerin yararlanacağı ihbar hatları (Hotlines) oluşturmak.

Başkanlık Dürüstlük ve Verimlilik Konseyi ve Dürüstlük ve Verimlilik İcra Konseyi
Başkanlık Dürüstlük ve Verimlilik Konseyi, dürüstlük ve verimliliği özendirmeye dönük hükümet çabalarını koordine etmek ve pekiştirmek ve federal programlardaki sahteciliği, israfı ve suiistimalleri önlemek üzere, Başkanlık Kararnamesiyle (Executive Order26 Mart 1981 tarihinde) kurulmuştur.
11 Mayıs 1992 tarihinde onaylanan 12805 sayılı Başkanlık Kararnamesiyle bu misyonu yetki verilen federal kuruluşlar arasında gerçekleştirmek amacıyla Dürüstlük ve Verimlilik İcra Konseyi oluşturulmuştur.. 1992 tarihli bu Kararname Başkanlık Konseyi’nin sorumluluklarını da güncelleştirmiştir.

Konseylerin Üyeleri
Başkan tarafından atanan Genel Müfettişler Başkanlık Konseyini; Kurum başkanları tarafından görevlendirilen Genel Müfettişler de İcra Konseyini oluşturur.
• Yönetim ve Bütçe Ofisi İdaresinin Genel Direktör Vekili her iki Konseyin de başkanlığını yapar.
• Her Konseyin günlük işleri idare eden bir Başkan yardımcısı vardır. Konsey Başkanı her Konsey için kendi üyeleri tarafından önerilen Başkan yardımcılarını atar.
• Aşağıdakiler her iki Konseyin üyeleridir:
o Yönetim ve Bütçe Ofisinin Federal Maliye Dairesinin Kontrolörü,
o Federal Soruşturma Bürosu’nun soruşturmaları bakımından Soruşturma Direktör Yardımcısı,
o Kamu sal Etik Değerler Ofisi Direktörü
o Özel Savunma Ofisinin Özel Savunmanı
o Personel Yönetim Ofisi Direktör Vekili

Konseylerin Fonksiyonları
Başkanlık Konseyinin 6 daimi komitesi bu Konseylerin işlerini yürütür. Konsey İdaresi temsilcileri bu komitelerin her birinde üye olarak görev yapar. 6 Daimi Komite şunlardır:
• Denetim Komitesi: Denetimi kalitesini geliştirir, hükümet ölçekli denetimleri koordine eder ve denetim mesleğini güçlendirir.
• İnsan Kaynakları Komitesi: Yeniliklere ve insan kaynaklarını etkili biçimde yönetme programlarına öncülük eder.
• Teftiş ve Değerlendirme Komitesi: İyi uygulamaları yaygınlaştırır ve teftiş ve değerlendirme tekniklerini geliştirmek amacıyla hizmet içi eğitimler düzenler.
• Dürüstlük Komitesi: Genel Müfettişlere yönelik idari suçlamaların gerektiği şekilde ve derhal soruşturulmasını ve bu iddiaların çözüme kavuşturulmasını sağlar.
• Soruşturmalar Komitesi:Farklı kurumlarda aynı nitelikteki (cross-cutting) soruşturma konularıyla ilgilenir ve iyi uygulamaları yaygınlaştırır.
• Mevzuat Komitesi:Genel müfettişlikler camiasına Kongrenin ilgi alanları hakkında günü güne bilgi verir.

Genel Müfettişlerin Yönetimi
Başkanlık Konseyi ve İcra Konseyi tarafından Mayıs 2001 tarihinde benimsenen Stratejik Çerçeve Genel Müfettişlikler camiasının temel amaçlarını ve hedeflerini belirlemektedir. Camianın genel misyonu federal hükümetin zafiyetlerini ve hassasiyetlerini bağımsız olarak önceden sezinlemek ve ona duyurmak, çözüm yolları için yardımcı olmak ve performansın gelişmesine yönelik fırsatları tespit etmektir.
Bu misyona paralel olarak Konseyler gelecek 3 yıl boyunca aşağıdaki Stratejik amaçlara yönelecektir:
1. federal programlar ve faaliyetler geliştirmek
2. bilgileri güvenilir biçimde ve vaktinde duyurmak
3. üstün kalitede ve iyi eğitilmiş personeli istihdam etmek ve bu tür niteliklere sahip personeli kaybetmemek üzere insan kaynağı programları hazırlamak
4. Genel Müfettişlikler camiasının mesleki imajını ve etkinliğini pekiştirmek ve geliştirmek

Denetim Standartları, Teftişler ve Soruşturmalarla İlgili Kalite Standartları
Federal Genel Teftiş Ofisleri’nin mesleki standartlarını hazırlama sorumluluğu Başkanlık Konseyinin görevleri arasındadır.
Federal Genel Teftiş Ofisleri çalışmalarını şu standartlara göre yürütür:
• ABD Sayıştayı (General Accounting Office) tarafından hazırlanan Kamu Denetim Standartları (Government Auditing Standarts / Yellow Book, June 2003)
• Soruşturmalarla İlgili Kalite Standartları (Quality Standarts for Investigations, December 2003)
• Teftişlerle İlgili Kalite Standartları (Quality Standarts for Inspections, March 1993)

Denetim Standartları
Denetimle ilgili standartlar, ABD Sayıştayı tarafından hazırlanan ve “Sarı Kitap (Yellow Book)” adlandırılan Kamu Denetim Standartlarında (Government Auditing Standards) yer almaktadır.
Sözü edilen dokümanda yer alan standartlar ve yönlendirici ilkeler devlet organlarının, programlarının, faaliyetlerinin ve fonksiyonlarının ve yükleniciler, kar amacı gütmeyen kuruluşlar ve devlet dışı kuruluşlar tarafından yönetilen devlet yardımlarının denetimlerine ve doğrulama yüklenimlerine (attestation engagements) uygulanır.
Bu standartların 2003 yılında revize edilen nüshasındaki bölüm başlıkları ve alt-başlıkları aşağıdadır:

Teftişlerle İlgili Kalite Standartları
Başkanlık Konseyi tarafından hazırlanmış olan “Teftişler İçin Kalite Standartları” başlıklı dokümanın başlangıç bölümlerinde teftişle ilgili açıklamalarda bulunulmakta ve teftişin tanımı verilerek amaçları sıralanmaktadır. Buna göre;
“Ahlak ve beceri meselelerine odaklanmış eski askeri teftişlerin aksine, şimdiki teftişler politika ve program değerlendirmeleri (evaluations) ile ilgilidir; teftişler Bakanlık ya da kuruluş programlarının yönetim ve idaresinin verimliliğini ve tutumluluğunu özendirmek, programları sahtecilik, israf ve suiistimalden korumak ve bu türden eylemleri ortaya çıkarmak üzere Genel müfettişlerin görevlerini desteklemek amacıyla dizayn edilir.
Teftiş; denetim (audit) veya soruşturma (investigation) süreçlerinden farklı biçimde tanımlanmaktadır.
Teftiş; yöneticilerin karar alması için onlara gerekli bilgileri temin etme, programların, politikaların veya prosedürlerin geliştirilmesine dönük olarak tavsiyede bulunma ve idari önlem alma amaçları bakımından Bakanlık ya da kuruluşların programlarını ve faaliyetlerini değerlendirmeyi, incelemeyi (reviewing), araştırmayı (studying) ve/veya analiz etmeyi hedefler.
Teftişin amaçları:
• Olgulara dayalı analitik bir bilgi kaynağı olma
• Hukuka uygunluğun izlenmesi
• Performansın ölçülmesi
• Faaliyetlerin verimliliğinin ve etkinliğinin değerlendirilmesi (assessing)
• Sahtecilik, israf, suiistimal ve kötüyönetim iddiaları ile ilgili sorguları (inquiries) yürütmektir.”

Başkanlık Verimlilik ve Etkinlik Konseyi tarafından Genel Müfettiş Ofislerince yürütülecek bütün teftişlere rehberlik etmek üzere hazırlanıp yayımlanan standartlar özetle şunlardır:

Soruşturmalarla İlgili Kalite Standartları
Bu standartlar ve prensipler; Başkanlık Konseyi ile bağlantılı Genel Müfettiş Ofislerinde çalışan ve suçla ilgilenen soruşturmacıların (criminal investigators) soruşturma faaliyetlerine uygulanabilecek yönlendirici ilkeleri düzenlemektedir.
Bu standartlar; geniş bir alan içindeki kapsamlı devlet soruşturmalarına uygulanır. Bunlar arasında bütün hafif ve ağır suçlar (örneğin; sahtecilik, yolsuzluk, cebir, mülkiyet, uyuşturucu, siber ve memur suçları), geçmişe yönelik bilgiler ve güvenlik sorguları, ihbarcılarla ilgili meseleler, yanlış ahlaki davranış kurallarıyla ilgili sorunlar, idari ve program amaçlı sorunlar, yetkili makamlar tarafından istenilen spesifik soruşturmalar sayılabilir.
Başkanlık Konseyi tarafından yayımlanan bu Standartlar, kurum içi kalite güvence incelemelerinin veya meslektaş incelemelerinin (peer reviews) yürütülmesine dönük bir çerçeve sağlar. Bu standartlar özet olarak şöyledir:

Yolsuzluklarla Mücadele Bağlamında Hong Kong Bağımsız Yolsuzlukla Mücadele Komisyonu ve Bu Komisyonun Soruşturma İşlevi

Üç Cepheden Taarruz Stratejisi (Hong-Kong Modeli)
Hong Kong Modeli yolsuzluğa karşı üç cepheden taarruzu esas almaktadır: soruşturma, önleme ve eğitim. Bu üç cepheden taarruz stratejisi temelinde Hong Kong Komisyonu'nun organizasyonel yapısı şöyle şekillenmektedir:
• Faaliyet Departmanı:yolsuzlukla ilgili soruşturmaları yapmaktadır.
• Yolsuzlukları Önleme Departmanı:kamu ve özel sektör kuruluşlarına politika(siyasa) önerilerinde bulunmaktadır.
• Toplumla İlişkiler Departmanı halkı yolsuzluk konularında eğitmektedir.
Hong Kong Modelinin Kore, Singapore, Botswana ve Australia'da uygulandığı; Malawi, Papua New Gunea, Sierra Leone ve Zambia gibi ülkelerde de yolsuzlukla mücadele komisyonlarının Dünya Bankasınca ve çeşitli uluslararası kuruluşlarca desteklendiği bilinmektedir.
Diğer yandan Avrupa Yolsuzlukla Mücadele Ofisi’nin (OLAF) kısaca, “Avrupa Birliği bünyesinde bağımsız bir soruşturma hizmeti” ve Avrupa Birliği’nin “Sınırlar ötesi suç ve yolsuzluklarla mücadelesinin bir aracı” olarak değerlendirildiği dikkate alındığında, bu Ofis’in Hong-Kong Modelinin değişik bir versiyonu olduğu söylenebilir:
Hong-Kong Modeli ile ilgili daha ayrıntılı bilgiler aşağıda yer almaktadır:

Hong-Kong Modeline Alternatif: Çok Cepheden Taarruz Stratejisi
Hong-Kong Modeli, zamanındaki başarılarına rağmen, günümüzde yolsuzlukla mücadelede daha az yararlı görülmeye başlanmıştır. Yolsuzluk artık kurumsal bir fonksiyon bozukluğunun ya da fonksiyonsuzluğun belirtisi olarak görüldüğünden, strateji belirli bir organ oluşturma yerine ülkelerin bütün kurumsal sistemlerinin geliştirilmesine yönelmiştir.
Uluslararası Saydamlık Örgütü'nün desteğiyle geliştirilen “Ulusal Dürüstlük Sistemi” Modeli ise dürüstlük sütunları bağlamında yürütme, parlamento,yargı,kamu personeli,denetim kurumları,sivil toplum ve uluslararası kuruluşlar gibi ögeleri kapsamakta olup çok cepheli “bütüncül yaklaşımı” temsil etmektedir.
Öte yandan Dünya Bankası'nın çok cepheli mücadele stratejisi şu ana ögeleri içermektedir:
• İdari reform ve personel reformu,
• Ekonomi ve politika yönetimi,
• Mali kontrollar,
• Yasal ve yargısal reformlar,
• Kamusal denetim(Parlamento,sivil toplum ve medya,bağımsız kuruluşlar denetimi)
Bu model Dünya Bankası kaynaklarında “kurumsal reform” veya “kurumsal inşa” veya “kapasite inşası” şeklinde adlandırılmaktadır.

Sonuç Yerine: Çıkarılacak Dersler

• Ele almış olduğumuz ülke örnekleri ve yapılan değerlendirmeler kontrol, denetim, teftiş ve soruşturma gibi kavramların farklı ama birbirleriyle bağlantılı olduğunu göstermektedir. Faklılıkları abartmak ne kadar yanlışsa, bu kavramların birbirlerini tamamlayıcı yönlerinin yok sayılması da o kadar yanlıştır.

• Örnek alınan her yeni modelin veya sistemin, deyim yerindeyse, mükemmel olmadığının ve kendi mantalitesi içinde bünyesel/yapısal zaaflarının bulunduğunun da unutulmaması gerekir. Başka bir ifadeyle, en iyi sistem veya model bile sorgulanmaya, değişmeye ve gelişmeye açıktır veya açık olmalıdır. Kaldı ki, en yetkin modellerin veya araçların da uygulamaya geçirilmesi zaman almaktadır ve bu da sıkıntılı bir süreçtir.

• Gerekli yasal düzenlemeler yapılırken ve model oluşturulurken bir taraftan geleneklerimiz ve birikimlerimiz hafife alınmamalı, bir taraftan da çağdaş kavramlarla, yaklaşımlarla ve metodolojilerle buluşmaya çalışılmalıdır.

• İkincil mevzuat olarak ifade edilen standartların, elkitaplarının ve rehberlerin kontrol, denetim, teftiş ve soruşturma açısından birincil önemde olduğu göz ardı edilmemelidir. Belki de esas problem bu dokümanlara derinlemesine bakmadan ve bunları özümsemeden yasa hükümleri formüle edilmesinden kaynaklanmaktadır.

• Hangi sistem yerleştirilirse yerleştirilsin, hangi model benimsenirse benimsensin meslektaşlar ve organlar/birimler arasında diyalog, dayanışma ve işbirliği anlayışının yerleşmesi formel düzenlemelerin etkilerinden hiç de az değildir. Aslında ihtiyacımız bir kültür ve anlayış değişikliğidir.

• Yerel idarelerin dış denetimin merkezi dış denetimin uzantısı gibi mi yoksa yerel düzeyde mi ele alınacağı konusu da başta hesapverme sorumluluğu noktasından olmak üzere pek çok yönden uzun uzadıya tartışılmalıdır.

Kaynakça

• ABD Sayıştayı, Federal Hükümette İç Kontrol Standartları (Çev. Baran Özeren, Ankara, Elekronik adres: http://www.sayistay.gov.tr
• Yörüker, Sacit, Yeni Konseptler ve Gelişmeler Temelinde Kontrol ve Denetim Sistemimize İlişkin bir değerlendirme, 2. Kamu Mali Yönetim Reformu Arenası, 2003, Elekronik adres: http://www.sayistay.gov.tr
• Holding to Account to Account (The Review of Audit and Accountability for Control Government) Report by Lord Sharman of Redlynch, 2001, Elekronik adres: http://www.hm-treasury.gov.uk/media-store/otherfiles/38.pdf
• IFAC Kamu Sektörü Komitesi, “Kamu Sektöründe Hesapverme Sorumluluğu Düzenlemelerine Genel Bakış: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetişim Yönetim Kurulu Perspektifi” başlıklı ikinci bölümü, (Çev. Baran Özeren), 2001
• Public Audit Forum, The Different Roles of External Audit, Inspection and Regulation: A Guide for Public Service Managers, 2002, Elekronik adres: http://www. public-audit-forum.gov.uk
• Public Audit Forum, The Principles of Public Audit: A Statement by the Public Audit Forum, Elekronik adres: http:// www.public-audit-forum.gov.uk
• Yörüker, Sacit, Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu Tasarısı Hakkında Notlar, 2003, Elekronik adres: http://www.saydamlık.org
• İngiltere Kamu Sektöründe İç Denetim Standartları (Çev. Baran Özeren, Mustafa Ekinci), 2004, Elekronik adres: http://www.sayistay.gov.tr
• White, Fidelma; Kathryn Hollingsworth, Audit, Accountability and Government, 1999, Clarenden Pres Oxford.
• Marquette, Heather, Donors Seek the Right Approach to Corruption, Local Governance Brief, (Policy Journal of Local Government and Public Service Reform Initiative, Spring 2004.
• GAO, United States General Accounting Office, Government Auditing Standards, 2003 Revision, June 2003, Elekronik adres: http://www.gao.gov.us
• Framework for Internal Control Systems in Banking Organisations, Basle Committee on Banking Supervision, Basle, September 1998.
• The Prime Minister’s Office of Public Services Reform, Inspecting for Improvement: Developing a Customer Focused Approach,
• The Prime Minister’s Office of Public Services Reform, The Government’s Policy on Inspection of Public Services
• Audit Commision, http://www.audit-commission.gov.uk/
• Federal Inspector General, http://www.ignet.gov/
• Chambres regionales des Comptes, http://www.ccomptes.fr/anglais-2.htm
• Sayıştay (Tanıtım Broşürü), Kasım 1999