Cumhuriyet 03.03.2005 R. Bülent TARHAN Başbakanlık Müfettişleri Derneği Başkanı Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nda 16 Temmuz 2004 tarihinde kabul edilen 5227 sayılı “ Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri Ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun” un teftiş kurullarını tasfiye eden “denetim” başlıklı 38, 39 ve 40 ncı maddeleri Sayın Cumhurbaşkanımızın tarafından veto edilmiştir. Yetkililerin ve tasarı taslaklarının hazırlanması aşamasında görev alan bürokratların savunmakta en fazla zorlandıkları düzenlemelerin başında denetimle ilgili olanlar gelmektedir. Haziran 2003 tarihli taslakta teftiş kurulları güçlendirilerek muhafaza edilirken iki ay sonra hazırlanan taslakta teftiş kurullarını tasfiye eden düzenlemelere yer verilmesi; düzenlemenin nesnelliği ve bilimselliği konusunda tereddüt doğurmaktadır. Yasadaki Denetimle İlgili Düzenlemelerin Değerlendirilmesi Yasanın 39 ncu maddesinde yer alan “iç denetim” tanımının evrensel “iç denetim” tanımıyla hiçbir ilgisi bulunmamaktadır. Gerek bu maddede, gerekse 40 ncı maddede “iç denetim” adı altında düzenlenen faaliyet türü, iç denetim (internal audit) olmayıp, denetim hiyerarşisinde en alt basamak olan ve yöneticiler eliyle yürütülen iç kontrol (internal control)dür.

Dolayısıyla; bu yasada –teftişin kaldırılmasının yanı sıra- “iç denetim” de yoktur.
Kaldı ki; kurumsal kültürden soyutlanmış; herhangi bir kurumsal yapı içinde yer almayan, fonksiyonel bağımsızlıktan ve mesleki güvencelerden yoksun elemanlarla evrensel iç denetim standartlarına uygun bir iç denetim sistemi kurma olanağı yoktur.

Öte yandan; “teftiş”, iç denetimden farklı bir kültürdür ve öncelikle düzenlilik denetimi (regularty audit) yani “kurallara uygunluk denetimi” ve “mali tablolar denetimi” ile -bir kısmı yasalarla da emredilen- idari soruşturma süreçlerini kapsar. Başta ABD olmak üzere kıta Avrupası ülkelerinin hemen hemen tamamında teftiş kurulları vardır. Kıta Avrupası'nda zaten var olan teftiş (inspection) sisteminin, son yıllarda İngiltere gibi bazı anglo-sakson ülkelerinde de yükselen değer olduğu bilinmektedir. İngiltere Başbakanlığı Kamu Reformları Ofisinin hazırladığı “Kamu Kuruluşlarının Teftişi Üzerine Hükümet Politikaları (The Goverments Policy on Inspection of Public Services” ve “Gelişme İçin Teftiş (Inspecting For Improvement)” isimli kitapçıklar, aslında yazımızın üst başlığını oluşturan sorunun da yanıtı niteliğindedir. Yasanın 39 ncu maddesinde “hukuka uygunluk” denetimi, bir denetim türü olarak tanımlanmış; ancak “hukuka uygunluk” denetiminin en önemli kurumsal yapıları olan teftiş kurullarının sistem dışı bırakılmasıyla söz konusu tanım anlamsızlaştırılmıştır.

Öte yandan, teftiş kurullarının kaldırılması halinde soruşturma hizmetlerinin kimler tarafından, nasıl yerine getirileceğinin yasada karşılığı bulunmamaktadır. Özellikle birden fazla kamu kurum ve kuruluşunu ilgilendiren soruşturmaların nasıl yapılacağı; dayanağını Anayasanın 129 uncu maddesinden alan 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkındaki Kanun hükümlerine göre yürütülecek soruşturmalar –ki bu soruşturmaların tamamı uzman birikimi gerektirmektedir- için kimlerin soruşturmacı olarak görevlendirileceği soruları yanıtsız bırakılmaktadır.

Söz konusu yasayla, Müfettişlerin yerine ikame edilecek iç denetçilerin; iktidarla birlikte gelip gitmesi öngörülen müsteşar veya genel müdürlere bağlanması nedeniyle “siyasi memur” haline getirilmeleri kaçınılmaz olacaktır. Soruşturmaların, Danıştay kararları ve tüzük hükümleri uyarınca göreli de olsa mesleki güvencelere sahip müfettişler tarafından yürütülmesi, aslında memurlar ve diğer kamu görevlileri yönünden güvence niteliğindedir. Yasanın 40 ncı maddesi, sadece amirler eliyle yapılan hiyerarşik kontrolü öngördüğünden düzenleme bu haliyle uluslararası belgelerde yer alan denetim ilkelerine de aykırıdır. Örneğin Avrupa Konseyinin Yolsuzlukla Mücadelede Yirmi Temel İlke Kararının 11ve 12 nci maddeleri “ Kamu yönetiminin ve kamu kesiminin faaliyetlerine uygun denetim prosedürlerinin uygulanmasını sağlamak” ve “ Denetim prosedürlerinin kamu yönetiminin dışındaki yolsuzlukların tespiti ve önlenmesinde rol oynamasını kabul etmek” içeriklidir. BM Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesinin 9 ncu, Avrupa Birliği Aday Ülkelerde Yolsuzlukla Mücadelenin Güçlendirilmesine İlişkin On İlke isimli metnin 3 ncü, Gümrükler İşbirliği Konseyi Arusha Deklarasyonunun “ İç denetim düzenlemeleri şüphe edilen tüm yolsuzluk ve kötü yönetim uygulamalarını teftiş etme özel görevine sahip olan bir içsel birim tarafından hazırlanmalıdır ” içerikli 6 ncı, Uluslararası Para Fonu (IMF) Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğünün 4 ncü, maddeleri aklımıza ilk gelen uluslararası hükümler olarak sıralanabilir.
Denetimle İlgili Düzenlemelerin Hukuksal Tahlili Anayasanın 112 nci maddesinin ikinci fıkrasına göre Bakanların “kendi yetkisi içindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden” dolayı “sorumluluklarının” dengelenmesi, “gözetim ve denetim” yetkisine sahip olmalarıyla mümkündür. Bakanların bu yetkiyi bizzat ve fiilen kullanmaları mümkün olmadığından bu yetki teftiş kurulları eliyle kullanılmaktadır. Teftiş kurullarının kaldırılması halinde bu bağlamdaki yetki-sorumluluk dengesinin bozulacağı açıktır.

Taşra teşkilatı kaldırılan bakanlıkların yerel düzeyde sürdürülecek hizmetlerinin “idarenin bütünlüğü” ilkesine uygun bir biçimde yürütülebilmesi için merkezin uygulamaya yönelik standartlar belirlemesi gerektiği kuşkusuzdur. Ancak merkezi idare tarafından belirlenecek standartlardan sapma olup olmadığını saptayacak mekanizmalar (teftiş kurulları) kaldırılacağından Anayasa'daki ‘vesayet denetimi' işlemez hale gelecektir. Bu denetimin –ürettikleri hizmetin doğası gereği- iç denetçiler eliyle yapılamayacağı açıktır. Yasanın, kaldırılan kuruluşlar personelinin diğer kamu kurum ve kuruluşlarına atanmasını düzenleyen geçici 7 nci maddesi, statü hukukunun “kazanılmış hak” kavramı içinde yer alan “rol”, “sosyal konum”, “statünün kazanılma koşulları” gibi bir çok unsuru yok sayarak, kazanılmış hak kavramını sadece “ücret” boyutuna indirgemektedir.

Danıştay ve İdare Mahkemesi kararlarına göre, teftiş hizmetleri “kariyer” olup müfettişlerin kendi istekleri dışında ve teftiş hizmetleriyle bağdaşmayacak kusurları saptanmadıkça teftiş hizmetleri dışında bir göreve atanmaları olanaklı değildir. Bu kararların dayanağı, öncelikle, müfettişlerin seçilme ve atanma yöntemleridir Dolayısıyla yasa gücüyle de olsa müfettişlerin Devlete giriş koşullarına uygun bir göreve atanmamaları, kazanılmış haklar yönünden ciddi bir hukuk ihlali olacaktır.

Teftiş Kurullarının Varlığına Rağmen Yolsuzlukların Önlenemediğine Dair İddiaların Değerlendirilmesi Başbakanlığın internet sitesinde yayımlanan “Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim” isimli raporda çok sayıdaki denetim elemanına rağmen yolsuzlukların önlenemediği belirtilerek denetim elemanlarına örtülü eleştiriler yöneltilmekte; benzeri iddialar tasarı taslağını hazırlayanlar tarafından çeşitli vesilelerle ifade edilmektedir Teftiş kurulları, yolsuzlukların önlenmesinden çok oluşan yolsuzlukların ortaya çıkarılması ve uygulanacak yaptırımlar konusunda idareye yardımcı olabilecek konumdadırlar. Yolsuzluğun önlenmesi sadece teftiş kurullarının üstesinden gelebileceği bir sorun değil; tüm sistemin sorunudur. Kaldı ki; önemli yolsuzluk olaylarının tamamına yakınının ortaya çıkartılmasında denetim elemanlarının yadsınamaz katkısı vardır: Susurluk, Nesim Malki, Kızılay, Neşter, Beyaz Enerji, Akrep operasyonları, Emlak Bankası, İmarbank, Pamukbank, Demirbank gibi bir çok önemli soruşturmalar başlıca örnekler arasındadır. TBMM Yolsuzlukları Araştırma Komisyonu tarafından talep edilen 35 ayrı konudaki soruşturma da, denetim elemanlarından oluşan komisyonlar tarafından yürütülmüş; TBMM'de kurulan araştırma ve soruşturma komisyonlarında da çok sayıda müfettiş görev almıştır.

Başbakanlık Müfettişleri Derneği tarafından yapılan bir ön çalışmaya göre, verilerine ulaşılabilen –Bakanlık ve Müsteşarlık Teftiş Kurullarının tamamının dahil olduğu- yirmi iki denetim biriminin 2004 yılı bütçelerinin toplamı 80.788.000.000.000 TL iken (ki 2004 yılı bütçesinin sadece 0.054'üne tekabül etmektedir.) 7 Temmuz 2004 tarihli gazetelerde yer alan bir habere göre Başbakanlık Teftiş Kurulunca yapılan inceleme sonucunda Türk Telekom'da sadece bir tek olayda saptanan kamu alacağı 297 trilyon liradır. Emlak Bankasının konut sektörüyle ilgili olarak Başbakanlık müfettişleri tarafından tespit edilen zarar miktarı 7.9 katrilyondur.

Sonuç

Teftiş kurullarının tasfiyesi halinde, bunun doğal sonucu olarak:

İdari soruşturmaların ve uzmanlık isteyen büyük montanlı, kompleks soruşturmaların yapılamayacak ya da uzman olmayan elemanlarca yürütülecek olması ve öngörülen sistem gereği üst düzey yöneticiler üzerindeki denetimin hemen hemen tümüyle ortadan kaldırılması nedenleriyle yolsuzlukların ve usulsüzlüklerin eskisinden çok daha fazla artacağı kuşkusuzdur.

Oysa; toplumu yolsuzluklardan arındırmadan sağlıklı bir kamu yönetimi reformunu inşa etmek olanaksızdır.